II OSK 759/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 820/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr SKO.430.858.94.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 820/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr SK0.430.858.94.2021. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia 14 czerwca 2021 r. znak sprawy WZP.6730.72.2018.HS ustalającej na rzecz M. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w Ś.. W skardze kasacyjnej E. S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezasadnego przyjęcia przez Kolegium za prawidłowe uzgodnienie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatury w Lesznie (zwanego dalej: WKZ) ostatecznego (ostatniego) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Ś. z uwagi na fakt, iż ww. projekt nie zawiera precyzyjnego określenia o ujęciu ww. budynku mieszkalnego w Gminnej Ewidencji Zabytków tj. nie wskazuje informacji umożliwiających jego zlokalizowanie w tej ewidencji; 2) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji nieprawidłowego przyjęcia przez Kolegium za zasadne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Ś. w sytuacji, gdy uzgodnienie ostatecznego (ostatniego) projektu ww. decyzji przez WKZ jest nieprawidłowe; 3) art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezasadnego przyjęcia przez Kolegium, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Ś. w kształcie określonym w ostatecznym (ostatnim) projekcie ww. decyzji spełnia przesłanki określone w wyżej wskazanych przepisach w sytuacji, gdy organ I instancji pominął uwagi skarżącej zgłoszone do tego projektu w pismach z dnia 4 maja 2021 r., z dnia 1 lutego 2021 r., z dnia 26 czerwca 2020 r., z dnia 28 lutego 2019 r. oraz z dnia 8 października 2018 r. co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 4) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie przez skargi w sytuacji niezasadnego przyjęcia przez Kolegium za prawidłowo ustalone przez Burmistrza warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Ś. w kształcie określonym w ostatecznym (ostatnim) projekcie ww. decyzji w sytuacji, gdy pominięto uwagi skarżącej zgłoszone do tego projektu w pismach z dnia 4 maja 2021 r., z dnia 1 lutego 2021 r., z dnia 26 czerwca 2020 r., z dnia 28 lutego 2019 r. oraz z dnia 8 października 2018 r. przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezasadnego przyjęcia przez Kolegium, iż Burmistrz określając warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] w Ś. w kształcie określonym w ostatecznym (ostatnim) projekcie ww. decyzji, w sytuacji pominięcia uwag skarżącej zgłoszonych do tego projektu w pismach z dnia 4 maja 2021 r., z dnia 1 lutego 2021 r., z dnia 26 czerwca 2020 r., z dnia 28 lutego 2019 r. oraz z dnia 8 października 2018 r., zrealizował zasadę ogólną przekonywania tj. zasadę z przepisu art. 11 k.p.a. i dostatecznie objaśnił tok myślenia przy stwierdzeniu zrealizowania w myśl znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem) przesłanek do wydania ww. decyzji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 6 sierpnia 2021 r. oraz decyzji Burmistrza Ś. z dnia 14 czerwca 2021 r., a ponadto o zasądzenie od kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wyjaśniła,, że w piśmie do Burmistrza Ś. z dnia 4 maja 2021 r. oraz w odwołaniu do SKO w Lesznie z dnia 5 lipca 2021 r., a także w skardze do WSA w Poznaniu wskazała, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zawiera informację, iż nieruchomość jest położona w strefie Gminnej Ewidencji Zabytków. Natomiast nie zawiera wskazania, iż ww. nieruchomość ujęto w tej ewidencji i nie określa oznaczenia (numeru) pod jakim w niej widnieje lub innego sposobu umożliwiającego jej zlokalizowanie w tej ewidencji. Uzgodnienie projektu decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie przez WKZ art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 u.o.z. Zatem w przedmiotowej sprawie wystąpił brak wymaganego uzgodnienia decyzji. W przedmiotowej sprawie od zawiadomienia Burmistrza Ś. o wyznaczeniu skarżącej siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w tej sprawie do wydania przedmiotowej decyzji wystąpił znaczny upływ czasu (ok. 1,5 miesiąca). W takiej sytuacji, w ocenie skarżącej, nawet jeżeli uznać, iż WKZ prawidłowo uzgodnił ostateczny (ostatni) projekt decyzji, to w świetle wskazanego wcześniej odstępu czasu, rodzą się wątpliwości co do aktualności tego uzgodnienia. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że organ całkowicie pominął: - wyrażoną w piśmie z dnia 8 października 2018 r. uwagę skarżącej o braku udzielenia przez M. K. odpowiedzi na pytanie o rzeczywisty kąt nachylenia połaci przy elewacji tylnej; - wyrażoną w piśmie z dnia 8 października 2018 r. uwagę skarżącej o braku udzielenia przez M. K. odpowiedzi na pytanie o wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej; W ocenie Skarżącej, nie można uznać, że wyjaśnienia inwestora w zakresie rzeczywistego kąta nachylenia połaci przy elewacji tylnej oraz w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej za konkretne. W ocenie Skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając w uzasadnieniu do swojego wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r., iż nie budzą jego zastrzeżeń ustalenia Organu I instancji w zakresie wskaźników górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji budynku i szerokości elewacji frontowej oraz, że planowana inwestycja odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami i będzie stanowiła jej kontynuację, zatem nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i posiada wystarczające uzbrojenie dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, i utrzymując w tym zakresie w mocy decyzję Organu II instancji także naruszył art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca stara się wykazać, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli rozstrzygnięcia Kolegium, nie dostrzegając że organ I instancji w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy pominął zgłaszane przez nią uwagi. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest więc decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w formie wskazanej przez inwestora nie może stanowić sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, w granicach określonych ustawą, prawo do zabudowy działki osobie, która legitymuje się tytułem do nieruchomości zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawa tego nie może zniweczyć sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej, jeżeli nie wykaże on, że realizacji inwestycji w formie przewidzianej przez wnioskodawcę sprzeciwiają się przepisy prawa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nieuwzględnienie przez organ stanowiska skarżącej, nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Z punktu widzenia dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działania organów administracji publicznej istotnym było, że organ odniósł się do stanowiska wyrażanego przez skarżącą, jednak uznał, że istniały podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W przypadku decyzji dotyczącej warunków zabudowy, prawo do udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomością sąsiednich nie oznacza prawa do kształtowania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, warunków nowej zabudowy, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niezasadne okazały się również te z zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca stara się wykazać wadliwość dokonanego przez WKZ uzgodnienia projektu decyzji. Z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. zd. 2 w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przesłany do uzgodnienia właściwemu organowi ochrony zabytków. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem uznać należało, że uzgodnił projekt tej decyzji milcząco. Ponoszone przez skarżąca okoliczności nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem poddanej kontroli Sądu I instancji decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że planowana inwestycja położona jest na obszarze zespołu stanowisk archeologicznych (karta zespołu stanowisk archeologicznych nr 3 według gminnej ewidencji zabytków archeologicznych), znajduje się na terenie założenia urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta Ś. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r., podr. 1297/A, a także znajduje się w strefie Gminnej Ewidencji Zabytków. Okoliczności te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Skarga kasacyjna nie zawiera również argumentacji wskazującej, iż w sprawie istniały jakiekolwiek podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne ocenił także zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 u.o.z. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.