II OSK 755/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1175/22 w sprawie ze skargi B.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 654/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1175/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.D. na postanowienie nr 654/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: WOB.7722.140.2020.NOGI uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (zwanego dalej: PINB) z dnia 9 lipca 2020 r. nr 61/2020 znak: PINB.7355.I.76.JG.2020.MG w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie orzekające o obowiązku przedłożenia wskazanych w nim dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymujące w mocy to postanowienie. Z kolei ww. postanowieniem PINB nakazał B.D.: 1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, realizowanych przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w T. - bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r.: - zaświadczenie Wójta Gminy J. o zgodności wykonanej budowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze kasacyjnej B.D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji wadliwą ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż budynek gospodarczy posadowiony na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości T. został całkowicie rozebrany i wybudowany na nowo, gdy roboty budowlane zmierzające do wymiany substancji ścian oraz dachu następowały sukcesywnie, w etapach, nie skutkując w żadnym momencie unicestwieniem całości obiektu, co wyklucza kwalifikację wykonanych robót jako odbudowa obiektu budowlanego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oparciu się o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy, z pominięciem należycie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, wobec braku przeprowadzenia dowodu w postaci zeznań aktualnego jak i poprzednich właścicieli budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości T. co do daty, zakresu i wykorzystania materiałów budowlanych i oparciu się jedynie o zapisy aktów notarialnych, w których nie dokonuje się pełnego opisu obiektu, w szczególności fundamentu, rzeczywistych wymiarów obiektu, oraz pomija się fakt, iż budynek posiadał fundamenty, natomiast ściany wykonane były także z cegły; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne i tym samym niedostrzeżenie, że budynek gospodarczy posadowiony na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości T. nie był w całości budynkiem drewnianym, gdyż poza elementem sąsieka, reszta substancji obiektu wykonana była z cegły; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, iż stan faktyczny był w sprawie niesporny, gdy kwalifikacja i przebieg robót budowlanych nie zostały w pełni ustalone; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu ze wskazanego w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. dokumentu obowiązkowego ubezpieczenia OC rolników i budynków rolniczych z 2010 r. na okoliczność wykazania, iż budynek będący przedmiotem postępowania mógł być obiektem murowanym, a nie jak przyjęły organy obu instancji budynkiem drewnianym; 6) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane polegające na błędnej kwalifikacji robót przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości T., jako odbudowa, gdy w rzeczywistości ich zakres mieści się w definicji przebudowy obiektu budowlanego; 7) art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym zakwalifikowaniu robót jako odbudowy budynku gospodarczego, a nie jego przebudowy; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 48 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie w stosunku do robót stanowiących przebudowę; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie procedury legalizacji dotyczącej robót innych aniżeli budowa budynku. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie nie został prawidłowo wyjaśniony rzeczywisty zakres wykonanych robót na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości T., przy budynku gospodarczym. Nie można się zgodzić z ustaleniami organów, przyjętymi jako niebudzące wątpliwości przez Sąd I instancji, iż budynek gospodarczy został całkowicie rozebrany, a na jego miejsce wykonano nowy budynek o innej konstrukcji i formie przykrycia dachu. Prowadzone roboty przy budynku miały charakter etapowy i na żadnym etapie nie doszło do całkowitego rozebrania obiektu. Początkowo bowiem usunięto drewniany sąsiek służący do składania zboża, siana i słomy z uwagi, iż budynek wcześniej użytkowany był jako stajnia, a gromadzony materiał w sąsieku służył do karmienia zwierząt trzymanych w budynku. Kolejno dokonano rozbiórki i wymiany substancji części ścian, celem wzmocnienia konstrukcji budynku, a dopiero następnie, w późniejszym terminie, kontynuowano wymianę reszty substancji ścian. Na obu powyższych etapach zachowano pierwotne pokrycie dachowe, które zostało następnie, w ramach dofinansowania na wymianę pokryć z eternitem, wymienione i wykonane w aktualnej formie i postaci. Ustaleń tych mogły organy obu instancji dokonać poprzez przesłuchanie w charakterze świadka stron postępowania, w tym poprzedniego i aktualnego właściciela działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości T., od czego w sposób nieuzasadniony odstąpiono. Dokonując z kolei oceny podjętych działań w toku postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł powyższych nieścisłości i braków w postępowaniu dowodowym, w szczególności błędnie przyjmując, iż budynek został jednorazowo rozebrany w całości, a nie przebudowany w ramach poszczególnych etapów robót. Ponadto organy, a za nimi Sąd I instancji, z uwagi na niepełny opis przeprowadzonych czynności kontrolnych nie dostrzegły i nie dokonały analizy ścian budynku, zwłaszcza przy fundamencie, który pozwala dostrzec, iż ściany budynku na styku poszczególnych etapów ich przebudowy nie stanowią jednolitej powierzchni, a odróżniają się od siebie wskazując dobitnie, iż struktura ścian była wymieniana w innych okresach. Mając zatem na uwadze etapowy przebieg robót, ze szczególnym uwzględnieniem, iż konstrukcja dachu nie została wymieniona od razu, a dopiero w późniejszym okresie czasu nie można kwalifikowanych robót traktować jako odbudowa budynku. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się poprzez zmianę, np. parametrów technicznych układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. Przepisy nie definiują pojęcia odbudowy, jednak różnica pomiędzy przebudową i odbudową polega na tym, iż przebudowa jak i remont nie stanowią budowy, lecz są robotami budowlanymi i dotyczą wyłącznie istniejącego obiektu, bez względu na to, czy jest użytkowany, czy też nie. Natomiast odbudowa, to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu. Odrębna, bardziej szczegółowa definicja odbudowy, określona została w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., Nr 84, póz. 906 ze zm.). Na gruncie stanu faktycznego w tej konkretnej sprawie nie można mówić o odbudowie obiektu, w sytuacji gdy doszło do wymiany substancji ścian, w ramach etapów, gdy inne pozostałe elementy obiektu nie zostały rozebrane i stanowiły o nieprzerwanym istnieniu obiektu. Zatem już sam fakt wykluczenia uznanego przez Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, stanu całkowitej rozbiórki obiektu, który wynika z braku w pełni zebranego materiału dowodowego przesądza, iż dokonana kwalifikacja robót budowlanych jest błędna i prowadzi do nieprawidłowego przyjęcia trybu postępowania w ramach art. 48, a nie 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż pojedyncze zdjęcie pozyskane z google Street, nie obrazujące całości obiektu, nie przesądza, iż budynek gospodarczy w pierwotnej formie był cały wykonany z drewna. Odstępując od przesłuchania B.D. i jego ojca M.D. organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji nie były świadome, iż widoczna część drewniana budynku to w istocie sąsiek, wykonany wokół części obiektu z drewna, a który nie stanowił ściany konstrukcyjnej obiektu, a jedynie do niej przylegał mogąc prowadzić do błędnej konkluzji, iż budynek posiadał konstrukcję drewnianą i w tym zakresie należało, celem dokonania pełnych ustaleń, przesłuchać chociażby okolicznych mieszkańców, którzy posiadają pełną wiedzę jak wyglądał budynek kilka lat wstecz. Umowa sprzedaży z dnia 19 maja 2008 r. nie wskazuje na wielkość obiektu, ogólnie określa materiał z jakiego został wykonany, ani czy posiadał fundamenty. Z kolei z aktu notarialnego umowy darowizny oraz ustanowienia służebności z dnia 6 grudnia 2017 r., Rep. A nr [...], opisano murowany budynek gospodarczy o pow. 70m2. Przywołane zapisy są zbyt ogólne i nie stanowią dokładnego opisu budynku, zwłaszcza pierwszy z aktów notarialnych, który nie precyzuje danych obiektów gospodarczych, ani nie stanowi ich inwentaryzacji. Natomiast, jak wynika z wyjaśnień aktualnego właściciela nieruchomości obiekt był wykonany także z cegieł, które do dzisiaj są składowane na terenie działki i są na niej widoczne. Powyższe błędne ustalenia stanu faktycznego prowadzą w swych skutkach do przyjęcia mniej korzystnej dla aktualnego właściciela nieruchomości procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych. Sąd l instancji nie przeprowadził dowodu ze wskazanego w piśmie z dnia 18 listopada 2022 r. dokumentu obowiązkowego ubezpieczenia OC rolników i budynków rolniczych z 2010 r. na okoliczność wykazania, iż budynek będący przedmiotem postępowania mógł być obiektem murowanym, a nie jak przyjęły organy obu instancji budynkiem drewnianym,. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego przyjęta przez organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji, kwalifikacja wykonanych robót budowlanych znajduje odzwierciedlenie w wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. W trakcie czynności kontrolnych w dniu 27 kwietnia 2020 r. pracownicy organu ustalili, że na działkach o nr ew. [...], [...] w T. zlokalizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 10,7 m x 7 m, konstrukcji murowanej, posadowiony na fundamencie betonowym, kryty dachem dwuspadowym z pokryciem z dachówki. Ustalono że ww. budynek ścianą od strony zachodniej usytuowany jest w odległości ok 1,3 m od ogrodzenia między działkami o nr ew. [...] i [...]. Budynek w ścianie od strony zachodniej posiada otwór okienny. Wejście do ww. obiektu zlokalizowane jest od strony wschodniej i posiada szerokie drzwi dwuskrzydłowe o wymiarach 3,1 x 2,5. Budynek ten nie posiada tynków zewnętrznych i wewnętrznych. Jest obiektem parterowym. Wewnątrz wykonana jest instalacja elektryczna do której przyłącz został wykonany z pobliskiego słupa niskiego napięcia zlokalizowanego od strony południowo wschodniej. Organ dokonał weryfikacji zdjęć fotogrametrycznych obrazujących badany obiekt w latach 1996, 2002, 2009, 2018 z których wynika, iż w miejscu jego lokalizacji, co prawda istniał obiekt o podobnych wymiarach zewnętrznych, jednakże o odmiennym kształcie dachu. Ponadto na podstawie materiałów pozyskanych z serwisu gogle maps organy ustaliły, że w 2012 r. w miejscu wyżej opisanego budynku stał inny budynek gospodarczy. Obiekt ten zlokalizowany był w sąsiedztwie nieużytkowanego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej. Jak natomiast wynika z przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego aktu notarialnego z dnia 19 maja 2008 r. Rep. A nr [...], nieruchomość tą nabył od J. i A. H. W § 1 tego aktu wskazano, iż część składową nieruchomości będącej przedmiotem umowy stanowią wzniesione w 1933 r. drewniane zabudowania mieszkalno gospodarcze oznaczone numerem [...] składające się z budynku mieszkalnego obejmującego pokój, kuchnię i korytarz o powierzchni użytkowej około 40 m2, niezamieszkałego od 1995 roku oraz stajni i stodoły. Z kolei umową darowizny oraz ustanowienia służebności z dnia 6 grudnia 2017 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] objęta była, m.in. działka nr ew. [...], która zgodnie z § 4 tej umowy zabudowana jest murowanym budynkiem gospodarczym o pow. ok. 70 m2 i drewnianym budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej ok 45 m2 przeznaczonym do generalnego remontu, bądź rozbiórki. Powyższe ustalenia uzasadniały stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w miejscu, w którym obecnie znajduje się murowany budynek gospodarczy, w 2012 r. istniał obiekt budowlany pełniący funkcję stajni i stodoły, o podobnych wymiarach zewnętrznych, ale drewnianej konstrukcji i odmiennej konstrukcji dachu. Ustalenia te uzasadniały także stanowisko, że w sprawie wykonano roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu, jego pokrycia i elementów, a także remoncie ścian zewnętrznych z zastosowaniem innych materiałów niż wykorzystane dotychczas (konstrukcję drewnianą zastąpiono bowiem ścianami murowanymi) oraz wykonaniu betonowego fundamentu. Dokonano zatem całkowitej rozbiórki obiektu drewnianego (pełniącego funkcję stajni i stodoły) oraz wykonano w tym samym miejscu nowy obiekt budowlany o odmiennej konstrukcji i wyglądzie zewnętrznym. Na wykonanie tych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie zostało także poprzedzone zgłoszeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy okazały się wystarczające dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Skoro natomiast przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wyjaśniło wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia, to nie ma racji skarżący kasacyjnie jakoby koniecznym było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym, pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I GSK 1277/18, Lex nr 2707189; z 28 stycznia 2021 r., I OSK 1967/20, LEX nr 3145850). W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu obowiązkowego ubezpieczenia OC rolników i budynków rolniczych z 2010 r. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 6932/21; z dnia 22 września 2023 r., III OSK 2872/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W oparciu o materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż wykonane roboty budowlane zakwalifikować należało jako przebudowę. W niniejszej sprawie dokonano roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu i jego pokrycia, wymianie ścian zewnętrznych z zastosowaniem innych materiałów niż wykorzystane dotychczas drewnianą konstrukcję zastępując murowaną, a także wykonano betonowy fundament. Uzasadnione było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie dokonano całkowitej rozbiórki obiektu drewnianego pełniącego funkcję stajni i stodoły oraz wykonano w tym samym miejscu nowy obiekt budowlany o odmiennej konstrukcji i wyglądzie zewnętrznym. Robót tych nie można było zakwalifikować jako remontu lub przebudowy. W przypadku obu pojęć roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać remont lub przebudowę musi istnieć obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) zalicza się do budowy (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 971/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyroki NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 952/18; z 26 stycznia 2023 r., II OSK 226/20; z 10 kwietnia 2024 r. II OSK 378/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka kwalifikacja robót budowlanych uzasadniała zastosowanie trybu legalizacji samowoli budowlanej określonego w art. 48 ww. ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.