II OSK 746/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego oraz Zarządu Powiatu Gdańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 716/25 w sprawie ze skargi K. R. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2025 r., nr WI-III.7821.1.2.2025.AZ w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 716/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi K. R. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2025 r., nr WI-III.7821.1.2.2025.AZ oraz decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 16/ZRID/2025 – obie w części dotyczącej działki nr [...], położonej w województwie pomorskim, powiecie gdańskim, gminie Pruszcz Gdański, jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Gdański decyzją z 10 stycznia 2025 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...], Gmina Pruszcz Gdański", wskazując działki objęte inwestycją (pkt 1 decyzji). Starosta zatwierdził także podział wskazanych działek (pkt 2), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany inwestycji (pkt 3), podał charakterystykę inwestycji (pkt 4), określił linie rozgraniczające teren (pkt 5), oznaczył nieruchomości wg katastru (pkt 6), nałożył obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów (pkt 7), określił wymagania dotyczące powiązania drogi gminnej z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii (pkt 8) oraz warunki wynikające z ochrony środowiska, zabytków, dóbr kultury, potrzeb obronności państwa (pkt 9), wskazał wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 10) oraz inne ustalenia (pkt 11) i nałożył obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych, zjazdów na wskazanych nieruchomościach (pkt 12). Starosta określił też ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (pkt 13), nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 14) i wskazał termin i tryb wydania nieruchomości (pkt 15). Starosta jako integralną część decyzji wskazał jej załącznik nr 1 - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (1 tom), załącznik nr 2 - załącznik mapowy w skali 1:500 przedstawiający proponowany przebieg drogi (1 arkusz), załącznik nr 3 - załącznik mapowy w skali 1:1000 zawierający projekt podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych działki (1 arkusz). W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że wniosek o jej wydanie, uzupełniony na żądanie organu, został złożony przez Zarząd Powiatu Gdańskiego wraz z kompletem dokumentów. Inwestor przedłożył postanowienie Zarządu Powiatu Gdańskiego z 20 września 2023 r., opinię Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 20 września 2023 r., opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 24 października 2023 r., oświadczenie projektanta o braku wydania opinii przez Zarząd Województwa Pomorskiego oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz pozostałe strony w drodze obwieszczenia. Organ wyjaśnił też, że w związku z pismem pana T. K., inwestor w projekcie zagospodarowania terenu uszczegółowił opis dotyczący odprowadzenia wód opadowych. Wniosek inwestora o nadanie natychmiastowej wykonalności uzasadniony ważnym interesem społecznym – przeciwdziałaniem tworzenia się zatorów na drodze powiatowej - uznano za uzasadniony. Organ uznał złożone w dniu 8 stycznia 2025 r. przez inwestora doprecyzowane rozwiązania zawarte w dokumentacji projektowej za wystarczające i uznał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ustawy. Podsumowując, według Starosty złożony przez Zarząd Powiatu Gdańskiego wniosek spełnia wymogi formalne wymagane w świetle obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie pani K. R., decyzją z 17 lipca 2025 r. w punkcie I uchylił następujące części decyzji Starosty Gdańskiego z 10 stycznia 2025 r.: pkt 1 i punkt 1.1., pkt 5, pkt 6.2, pkt 7, pkt 8, pkt 12, pkt 12.1, pkt 13, rysunek nr 2.1 pt.: "Projekt zagospodarowania terenu, będący częścią Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, a także stronę 10 części opisowej projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji jako załącznik nr 1. W punkcie II decyzji Wojewoda orzekł w powyższym zakresie poprzez: – ustalenie w miejscu uchylenia, na stronie 1, nowej treści pkt 1: "1. Zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...], gmina Pruszcz Gdański", zlokalizowanej na niżej określonych nieruchomościach gruntowych: 1.1. Wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi powiatowej (ul. [...]): województwo pomorskie, powiat gdański, gmina Pruszcz Gdański, jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), 1.2. Wykaz działek, z których korzystanie będzie ograniczone dla realizacji prac określonych w projekcie budowlanym: województwo pomorskie, powiat gdański, gmina Pruszcz Gdański, jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...]: [...] i obręb ewidencyjny [...]: [...], – ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejscu uchylenia, na stronie 2, nowej treści punktu 5: "5. Określenie linii rozgraniczających teren: linie rozgraniczające obszar dla planowanej inwestycji oznaczono: linią przerywaną koloru niebieskiego - linia rozgraniczająca teren pasa drogowego drogi powiatowej, linią przerywaną koloru zielonego - linia określająca zajęcie terenu o ograniczonym sposobie korzystania, linią przerywaną koloru czarnego - granice terenu objętego wnioskiem o ZRID. Mapa przedstawiająca przebieg drogi z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, liniami określającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu - oznaczona jako załącznik nr 2 - stanowi integralną część decyzji i zawiera wyżej wymienione linie rozgraniczające teren inwestycji, – ustalenie w miejscu uchylenia, na stronie 2, nowej treści punktu 6.2: "Oznaczenie nieruchomości wg katastru, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu Gdańskiego - przeznaczone pod pas drogi powiatowej: Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, własnością Powiatu Gdańskiego stają się następujące nieruchomości: działka nr [...] ([...]) jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...], działka nr [...] ([...]) jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...], – dodanie w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, na stronie 2, nowego pkt 6.4, o następującej treści: "6.4 Jeżeli przeznaczona na pas drogowy nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie z art. 12 pkt 4d ww. ustawy.", – ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej w miejscu uchylenia, na stronie 2 i 3, nowej treści punktu 8: "8. Wymagania dotyczące powiązania drogi wojewódzkiej z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii. Projektowana droga powiatowa jest powiązana z następującymi drogami publicznymi: drogą krajową nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), drogą gminną nr [...] (ul. [...]), – dodanie na stronie 3, nowego pkt 9.3 o następującej treści: "9.3 Potrzeby obronności państwa. W czasie realizacji przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić wymagania technicznoobronne w zakresie przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne Państwa określone w "Zarządzeniu nr 21 Ministra Infrastruktury z dnia 4 czerwca 2024 r. (Dz. Urz. Ml z 2024 r., poz. 28).", – uzupełnienie w rozstrzygnięciu decyzji, na stronie 3, w pkt 11, ppkt oznaczonego literą d, o następującą treść: "inwestor ma obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności inżynieryjnej drogowej, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 15 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. nr 138 poz. 1554); – ustalenie w miejscu uchylenia na stronie 4, nowej treści punktu 12 i punktu 13: "12. Ustalenia dotyczące obowiązku dokonania przebudowy innych dróg publicznych: Ustalam obowiązek dokonania przebudowy innych dróg publicznych i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. j ustawy na nieruchomościach w Gminie Pruszcz Gdański: 1.obręb geodezyjny [...], działka nr [...], cel przejęcia nieruchomości: przebudowa drogi gminnej nr [...] (ul. [...]); 2. obręb geodezyjny [...] nr działki [...] cel zajęcia nieruchomości: przebudowa drogi krajowej nr [...] (ul. [...])". Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości: "13.1. Dla realizacji obowiązków określonych w pkt 12., ustalam ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. 13.1. Do ograniczeń, o których mowa powyżej, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". – zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 2.1 pt.: "Projekt zagospodarowania terenu", będącego częścią Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, – zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowej strony 10 części opisowej Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, po uzupełnieniach, spełnia ustawowe wymogi, a Starosta Gdański należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego, doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją organ pierwszej instancji poinformował o jej wydaniu w drodze zawiadomienia. Wojewoda uznał natomiast, że wykaz działek zawarty w pkt 1 decyzji Starosty został sporządzony błędnie i w sposób niejednoznaczny odzwierciedla przebieg inwestycji. Niepotrzebnie w ppkt oznaczonym lit. A wymieniono wszystkie działki objęte inwestycją, które następnie zostały powtórzone w kolejnych podpunktach. Nieruchomości w wykazie (lit. C i D) działek pasa drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) i pasa drogi gminnej (ul. [...]), zostały powtórzone w wykazie (lit. F) działek objętych obowiązkiem budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy/przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, przebudowy innych dróg publicznych (objętych ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości). Dodatkowo w wykazie oznaczonym lit. E zdublowano informację o oznaczeniu nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, która została szczegółowo opisana w pkt 6. Dlatego należało uporządkować wykazy w celu uniknięcia błędnej interpretacji, które z działek leżą w granicach pasa drogowego, a które są objęte ograniczeniem w korzystaniu. Kolejnym pkt decyzji Starosty Gdańskiego wymagającym, zdaniem Wojewody, zmiany był pkt 5 dotyczący określenia linii rozgraniczających teren, który odnosi się ogólnie do linii rozgraniczających wskazując jedynie informację, iż zostały one przedstawione w załączniku nr 2 do decyzji, bez szczegółowego określenia linii rozgraniczających teren. Równocześnie organ pierwszej instancji zawarł w pkt 5 błędną informację, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa pomimo tego, iż dalej w pkt 6.2 decyzji prawidłowo wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] stają się własnością Powiatu Gdańskiego. Zdaniem Wojewody, w pkt 7 decyzji organ pierwszej instancji błędnie i niezgodnie z wnioskiem inwestora ustalił obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów na działkach nr [...] ([...]) i [...] pomimo tego, że działka nr [...] ([...]) jest położona w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi powiatowej i nie znajduje się w wykazie działek o ograniczonym sposobie korzystania, a działka nr [...] stanowi pas drogi krajowej nr [...], na której nie zaplanowano budowy lub przebudowy zjazdu. Analizując treść pkt 8 decyzji Starosty Gdańskiego organ odwoławczy stwierdził niezgodność w numeracji dróg publicznych w stosunku do wniosku inwestora. Pismem z 18 marca 2025 r. Wojewoda Pomorski wezwał inwestora do dostarczenia szczegółowej analizy powiązania drogi objętej wnioskiem z innymi drogami publicznymi, którą pełnomocnik inwestora dostarczył w dniu 28 marca 2025 r. W związku z rozbieżnościami w analizie zawartej w decyzji z dokumentacją przedstawioną przez inwestora i rzeczywistą numeracją dróg publicznych objętych analizą, organ odwoławczy skorygował pkt 8 decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że w związku z błędami dotyczącymi celu określenia ograniczeń na działkach nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] w pkt 12, 12.1 i 13 uchylił wskazane pkt i w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji ustalił nową treść pkt 12, 13, 13.1 i 13.2, tym samym porządkując informacje dotyczące ograniczeń, które w decyzji Starosty Gdańskiego pojawiały się kilkukrotnie, również jako niezgodne z treścią wniosku inwestora i projektem budowlanym. W pkt 12.1 Starosta Gdański nieprawidłowo powołał się na art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, z późn.zm.), zwanej dalej "ugn". W odniesieniu do zarzutów odwołania wniesionego przez panią K. R., Wojewoda wskazał, że art. 11d ust. 4 specustawy drogowej odnosi się do trybu udzielania zgody wodnoprawnej - gdy realizacja inwestycji drogowej takiej zgody wymaga. Planowana inwestycja nie będzie realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a w ramach jej realizacji nie zaplanowano urządzeń, które mogą wymagać uzyskania zgody wodnoprawnej. Wojewoda wskazał następnie, że z dołączonego do odwołania aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że pani K. R. nabyła w całości spadek po zmarłym mężu, a Skarżąca wyjaśniła, że od 5 października 2024 r. jest współwłaścicielką działki nr [...] przy ul. [...] w [...] i zarzuciła organowi pierwszej instancji pominięcie jej jako strony postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu organ wyjaśnił, że na korespondencji skierowanej do pana J. R., zawierającej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pojawiła się adnotacja doręczającego informująca o śmierci adresata. W tym kontekście organ powołał się na art. 49 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 K.p.a., jest art.11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, a doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Ponadto m.in. wysyła się zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 K.p.a., indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest bowiem formą publicznego zawiadomienia. Zatem wbrew podnoszonym przez Skarżącą zarzutów, należy uznać zdaniem Wojewody, że Starosta Gdański prawidłowo zawiadamiał strony postępowania o kolejnych etapach toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID. Wojewoda podkreślił też, że ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze. To dane zawarte w ewidencji gruntów, nawet niezaktualizowane, przesądzają o ustaleniu właścicieli nieruchomości. Zatem, co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową, wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych. Organ uznał także, że uzasadnienie przedstawione przez inwestora przemawiało za nadaniem decyzji Starosty Gdańskiego rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Gdański działał w granicach przyznanych mu uprawnień. Inwestor wystąpił o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając swoje żądanie ważnym interesem społecznym i wyjaśnił, że z powodu braku odrębnego skrętu w prawo z drogi powiatowej na drogę krajową nr [...] oraz znacznego natężenia ruchu, na tej relacji tworzą się zatory na drodze powiatowej (ul. [...]). Dodał również, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu na tym skrzyżowaniu istnieje pilna konieczność wykonania planowanych robót. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że decyzję Starosty należało utrzymać w jej zasadniczej części w mocy, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego podniosła zarzuty naruszenia: 1. Art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 11d ust. 4 i art. 11 f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez pominięcie jej jako strony, choć od 5 października 2024 r. jest współwłaścicielką działki nr [...] przy ul. [...] w [...], której część jest objęta planowaną inwestycją. Zdaniem Skarżącej, argument organu odwoławczego odnoszący się do obowiązku właścicieli do zgłaszania staroście zmian danych własnościowych oparty na brzmieniu art. 22 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jest chybiony, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w przypadku poświadczenia dziedziczenia w formie aktu notarialnego, to na notariuszu spoczywa obowiązek zawiadomienia właściwego starosty o zmianie danych katastralnych. W sprawie notariusz obowiązek ten wykonał. Ponadto zarówno postępowanie w sprawie wydania decyzji ZRiD, jak i rejestr katastralny prowadzone są przez ten sam organ - Starostę Gdańskiego. Wobec tego należy uznać, że fakt zmiany właściciela terenu objętego pozwoleniem na realizację inwestycji drogowej był znany organowi prowadzącemu postępowanie z urzędu na podstawie zawiadomienia przesłanego przez notariusza. Skarżąca podniosła także, że drugi współwłaściciel działki nie został zawiadomiony przez Wojewodę o prowadzonym postępowaniu; 2. Art. 11 d ust. pkt 8 ppkt h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie projektu pozbawionego uzgodnień i opinii organów wymaganych przepisami szczególnymi. Co prawda do projektu dołączono liczne uzgodnienia, lecz dotyczą one innego projektu architektonicznego, odnoszącego się do podobnej inwestycji w tej samej lokalizacji. Z analizy treści uzgodnień wynika, że przedstawione uzgodnienia dotyczą innego projektu architektonicznego, który był załącznikiem do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej złożonego 15 maja 2024 r. prowadzonego przez Starostę Gdańskiego pod sygnaturą AB.6740.514.2024.MCW; 3. Art. 136 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wezwaniu wnioskodawcy do modyfikacji wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na etapie postępowania odwoławczego. Pierwsza modyfikacja miała na celu "doprowadzenie projektu do zgodności z wnioskiem o wydanie ZRID", a pozostałe miały na celu usunięcie wad projektu polegających na jego niezgodności z wymogami prawa. Skarżąca podkreśliła, że projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o wydanie ZRID, a po wydaniu tej decyzji stanowi załącznik do ZRID. Wobec tego modyfikacje projektu przez wnioskodawcę nie stanowią dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego opisanego w art. 136 K.p.a., lecz stanowią modyfikację wniosku o wydanie ZRID dokonywaną na etapie postępowania odwoławczego. Jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z wnioskiem oraz niezgodny z wymogami prawa, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu swojej decyzji wydać instrukcje dla organu pierwszej instancji, jakich modyfikacji wniosku powinien zażądać od wnioskodawcy w celu usunięcia braków. Postępowanie takie umożliwiłoby kontrolę dwuinstancyjną decyzji, czego w sprawie zabrakło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku udziału w postępowaniu odwoławczym drugiego współwłaściciela działki nr [...] obręb [...] wyjaśniono, że odwołanie od decyzji Starosty Gdańskiego wniosła wyłącznie pani K. R.. Współwłaściciel działki, pan T. K., został powiadomiony przez Starostę Gdańskiego pismem z 29 stycznia 2025 r. o przekazaniu do Wojewody Pomorskiego odwołania, a zaskarżona decyzja nie wprowadziła innych ograniczeń czy wywłaszczeń niż te, które zostały określone w decyzji organu pierwszej instancji, od której pan T. K. nie złożył odwołania. Ponadto pan T. K. pismem wysłanym na adres wskazany w katastrze nieruchomości został zawiadomiony o wydaniu zaskarżonej decyzji. W pozostały zakresie Wojewoda potwierdził zasadność stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 716/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2025 r. oraz decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 10 stycznia 2025 r. – obie w części dotyczącej działki nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawne podstawy rozstrzygania przez organy administracji wynikają z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – dalej: "ustawa zrid"). Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 5 tej ustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Stosownie zaś do art. 11f ust. pkt 7 ustawy o zrid, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) zatwierdza projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie o zrid stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (art. 11i ustawy o zrid). W doktrynie uznaje się, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza trzy różne sytuacje, tj. stosowanie przepisów odniesienia do danego zakresu odniesienia bez żadnych zmian w ich treści (tzw. stosowanie wprost), stosowanie owych przepisów z modyfikacjami i niestosowanie określonych przepisów odniesienia do danego zakresu odniesienia w ogóle (zob. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA 2005/65; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, PiP 2003/1). W myśl art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej: "Prawo budowlane"), projekt budowlany zawiera m. in. opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1. Z tego ostatniego przepisu wynika zaś, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci: a) papierowej – w 3 egzemplarzach albo b) elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego jest sprawdzenie przed zatwierdzeniem projektu budowlanego m.in. dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Projekt budowlany na potrzeby uzyskania ZRID opracowuje się oczywiście w ramach kryteriów określonych w przepisach Prawa budowlanego, w szczególności dotyczących warunków technicznych dróg publicznych oraz innych drogowych obiektów inżynierskich (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz do art. 11d, wyd. 3, 2021). Zdaniem Sądu, unormowanie z art. 35 Prawa budowlanego ma na podstawie art. 11i ust. 1 ustawy zrid zastosowanie w postępowaniu przy wydawaniu ZRID, oczywiście z uwzględnieniem wymagań ustawy odsyłającej. Zatem skoro ZRID zatwierdza projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, a projekt taki powinien zawierać wymagane prawem opinie i uzgodnienia (co wynika z treści art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), to obowiązkiem organów wydających taką decyzję jest weryfikacja zgodności z prawem przedłożonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym weryfikacja dołączenia wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W sytuacji zaś stwierdzonych w tym zakresie braków, należy zastosować instytucję określoną w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie taka weryfikacja nie została przeprowadzona przez organy obu instancji prawidłowo. Z treści uzasadnienia decyzji Starosty Gdańskiego wynika, że organ ten nie odniósł się w żadnej mierze do tej kwestii, natomiast Wojewoda ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informacje dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zob. str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody). Tymczasem do zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego załączono: uzgodnienie z A. sp. o.o.; warunki techniczne P.; uzgodnienie z P.; uzgodnienie z O. SA; uzgodnienie z E. sp. z.o.o; oświadczenie w sprawie kanału technologicznego; uzgodnienie branży drogowej; uzgodnienie z gminą Pruszcz Gdański; uzgodnienie z E. sp. z o.o.; uzgodnienie sieci oświetleniowej; uzgodnienie z E. sp. z o.o.; opinię Z. gminy Pruszcz Gdański; opinię ZRID P.; opinię ZRID Zarząd Powiatu Gdańskiego; odpisy protokołów z narad koordynacyjnych z 6 lutego 2024 r. oraz z 5 czerwca 2024 r.; uzgodnienie z G.; informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; opinię geotechniczną. W ocenie Sądu, skarżąca podnosi uzasadnione wątpliwości dotyczące tego czy przedłożone do projektu uzgodnienia i opinie dotyczą zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego. Dalszą analizę tej kwestii, zdaniem Sądu, należy jednak poprzedzić stwierdzeniem, że niewyłączonym normą z art. 11i ustawy zrid obowiązkiem organów administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także wynikający z art. 80 K.p.a., obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz do art. 11d, wyd. 3, 2021). Jednocześnie, jak wskazano już wyżej, odpowiednio zastosowany w tej sprawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazuje organom architektoniczno-budowlanym kontrolę projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego także pod kątem dołączenia wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dokonując takiej kontroli, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest w pierwszym kroku zidentyfikowanie norm prawnych, z których wynika obowiązek opiniowania, uzgadniania, sprawdzania projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Normy te stanowią bowiem wzorzec kontroli w odniesieniu, do którego następuje ocena spełnienia przesłanek zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, uzasadniających wydanie ZRID. Co ważne, przebieg dokonanej przez organ kontroli projektu budowlanego czy też projektu zagospodarowania terenu musi zostać przedstawiony w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, obejmującym kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno właśnie uzasadnienie decyzji (por. wyr. WSA w Białymstoku z 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07; wyr. NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1924/06; wyr. WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42; wyr. NSA z 4 marca 2014 r., II GSK 2075/12). Sąd stwierdził, że podziela też wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23). W niniejszej sprawie, nawet wyjmując poza nawias opinie określone w art. 11b ustawy o zrid (opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta, burmistrza, prezydenta miasta), tudzież opinie wskazane w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy o zrid (opinie: ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami, dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych, ministra właściwego do spraw środowiska - w odniesieniu do złóż strategicznych, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej – w odniesieniu do linii kolejowej, podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2023 r. poz. 1796) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej, innych organów wymaganych przepisami szczególnymi), jako opinie niedotyczące bezpośrednio projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, to i tak wskazać należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły jakiego opiniowania i uzgadniania wymagał zatwierdzony projekt. Organy nie mogły zatem stwierdzić, że projekt zawiera wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, nie wskazując o jakie opinie i uzgodnienia chodzi. Nawet hipotetycznie zakładając, że finalne stwierdzenie organu odwoławczego byłoby prawidłowe, to niedopuszczalne jest dokonywanie rozstrzygnięć bez odniesienia się do stosowanych przy ich dokonywaniu przepisów prawa, ponieważ jak już uprzednio wskazano, uniemożliwia to w pierwszej kolejności adresatom decyzji ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W konsekwencji wydana w ten sposób decyzja, nie poddaje się w opisywanym zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem. Ocena ta bowiem odnosi się do prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a zatem warunkiem koniecznym jej przeprowadzenia jest wskazanie podstawy prawnej i faktycznej będącej podstawą ustaleń i rozstrzygnięć o określonej treści. W rozpoznawanej sprawie wadliwość postępowania jest jednak dalej idąca. Organy obu instancji nie dość, że nie określiły jakie wymagane prawem uzgodnienia i opinie powinny były być dołączone do projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu zaskarżoną decyzją, to pominęły całkowicie również to, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, że załączone do projektu uzgodnienia budzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy odnoszą się do projektu będącego przedmiotem prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania. Trafnie zauważa skarżąca, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany został sporządzony maju 2024 r., co wynika wprost z informacji zawartej na jego stronach tytułowych. Tymczasem uzgodnienie z firmą A. datowane jest na 3 sierpnia 2023 r., uzgodnienie z P. datowane jest na 15 września 2023 r. i dotyczy i jak wynika z pieczęci na kopi strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu, projektu z sierpnia 2023 r. Podobnie uzgodnienie z firmą E. datowane jest na 28 lipca 2023 r., natomiast uzgodnienie z 9 sierpnia 2023 r. gminy Pruszcz Gdański odnosi się do projektu budowlanego z lipca 2023 r. Także uzgodnienie ze spółką E. pochodzi z lipca 2023 r., natomiast uzgodnienie z O. SA nie dość, że pochodzi z lipca 2023 r., to jest jeszcze opatrzone klauzulą ograniczenia czasowego (rok od daty wydania). W świetle powyższych okoliczności, budzi uzasadnioną i wymagającą usunięcia wątpliwość czy to objęty zaskarżoną do sądu decyzją wojewody projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany podlegał uzgodnieniom wskazanym przez projektanta. W aktach sprawy brak jest materiału dowodowego pozwalającego na weryfikację, czy załączone uzgodnienia odnoszą się do rozwiązań projektowych przyjętych ostatecznie w dokumencie stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie ZRID i w efekcie podlegającym zatwierdzeniu wydaną sprawie decyzją. Powyższa okoliczność została całkowicie pominięta przez organy administracji publicznej, co w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w tym w szczególności załączników projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego budzi zasadnicze, niewyjaśnione przez organy administracji zastrzeżenia, co do zgodności z prawem zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Kwestia ta musi zostać przez organy administracji rzetelnie wyjaśniona, ponieważ zgodność z prawem oraz kompletność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego stanowi warunek niezbędny do uwzględnienia wniosku o wydanie ZRID. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że wadliwość postępowania organów obu instancji polegała na wadliwej kontroli przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowości projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, pod kątem zakresu wymaganych prawem uzgodnień i opinii, a także pod kątem tego czy wskazywane przez projektanta w załącznikach do projektu uzgodnienia, dotyczą projektu będącego podstawą złożenia w tej sprawie wniosku o ZRID, a następnie braku uzasadnienia jej wyników w końcowych rozstrzygnięciach. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ od wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli złożonego projektu zależy sposób zastosowania przepisów prawa materialnego, będących podstawą końcowego załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W dalszej części rozważań Sąd odniósł się do kwestii pozbawienia skarżącej prawa do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, wyrażone przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko jest w tej mierze błędne, a przywołana na jego poparcia argumentacja nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących norm prawnych. W ocenie Sądu, żadne przepisy ustawy o zrid nie zwalniają organów administracji od obowiązku ustalenia stron postępowania sprawie ZRID, a nadto z przepisów tych nie wynika, aby podstawą ustalenia kręgu stron postępowania były dane z ewidencji gruntów i budynków. Sąd nie podziela w tym zakresie poglądów orzecznictwa wynikających ze wskazanych przez Wojewodę wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ argumentacja w nich zawarta abstrahuje od regulacji ustawy o zrid. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że żaden z przepisów ustawy o zrid nie wyłącza w prowadzonym postępowaniu obowiązku zastosowania art. 28 K.p.a., określającego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie stwierdził zatem NSA w wyroku z 17 lipca 2013, II OSK 662/21, że "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera przepisu regulującego kwestię stron postępowania. Do takich przepisów nie zaliczają się bowiem art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 5 i 6 specustawy. Z tego względu w tym zakresie należy stosować art. 28 K.p.a. ze wszelkimi tego konsekwencjami". Po drugie, przywołane przez Wojewodę przepisy ustawy o zrid, to jest art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 dotyczą wyłącznie doręczania zawiadomień na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Przepisy te ustanawiają domniemanie prawidłowości doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu ZRID, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres figurujący w katastrze nieruchomości. Zastosowanie tego przepisu niewątpliwie wymaga uprzedniego ustalenia kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o ZRID. Sąd podzielił stwierdzenie, że przymiot strony ustalany jest poprzez stwierdzenie, komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej. Skuteczne przysługiwanie praw rzeczowych do nieruchomości determinujące przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być stwierdzone na podstawie takich dokumentów lub rejestrów, z którymi ustawodawca wiąże skutek prawny ustalenia przysługiwania takich praw. Wymogi te spełnia księga wieczysta i zawarte w niej wpisy, akt notarialny ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, akt notarialny nabycia prawa, akt notarialny zniesienia współwłasności, akt notarialny działu spadku obejmującego nieruchomość, ostateczna decyzja administracyjna kształtująca stan prawny (np. decyzja o wywłaszczeniu, decyzja o uwłaszczeniu, decyzja komunalizacyjna, decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, administracyjny akt nadania ziemi), oświadczenia notarialne o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, orzeczenia sądu kształtujące lub stwierdzające nabycie prawa (np. postanowienie o zasiedzeniu, orzeczenie o dziale spadku obejmującego nieruchomość, orzeczenie o ustaleniu istnienia lub nieistnienia prawa, orzeczenie o zniesieniu współwłasności) itd. Ewidencja gruntów i budynków nie spełnia jednak warunków rejestru, z którym ustawodawca związał skutek prawny stwierdzenia, komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. W ewidencji tej dokonuje się jedynie rejestracji stanu prawnego wynikającego z dokumentu lub rejestru źródłowego. Przysługiwanie przymiotu strony wiąże się zatem z ustaleniem tej okoliczności co najwyżej na podstawie dokumentu źródłowego, na podstawie którego wykazany został ten stan w ewidencji gruntów i budynków (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz do art. 11d, wyd. 3, 2021). Słusznie zatem wskazano w orzecznictwie (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 111/14), że "Z treści art. 11d ust. 5 specustawy wynika, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji są stronami tego postępowania. Powiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu przez wysłanie korespondencji na adres podany w ewidencji ma charakter wykonawczy, wobec czego wpis do ewidencji nie może przesądzać o tym, kto jest lub powinien być stroną toczącego się postępowania. O tym kto jest stroną, czyli kto może być podmiotem praw i obowiązków ustalanych w decyzji przesądza bowiem tytuł prawny do nieruchomości, a nie sposób w jaki ma być ten podmiot ustalany, a następnie jak ma mu być doręczana korespondencja". W wyroku zaś z 10 kwietnia 2019 r. (II OSK 1493/17) NSA wskazał, że: "Brak jest podstaw, na gruncie regulacji ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 InwDrogPublU posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 KPA". Rację ma Wojewoda, że należy odróżnić czynność wydania decyzji od czynności zawiadomienia o jej wydaniu, nie można jednak tracić z pola widzenia obowiązku kierowania zawiadomienia o wydaniu decyzji do strony postępowania będącej właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości. Dopiero prawidłowe ustalenie stron postępowania upoważnia organ administracji do doręczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków oraz zwalnia organy administracji od ustalania rzeczywistych adresów pobytu właścicieli i użytkowników nieruchomości. Z akt sprawy postępowania administracyjnego nie wynika, żeby organ pierwszej instancji dokonywał ustaleń kręgu stron postępowania o wydanie ZRID. Organ oparł się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów i budynków, co jak wynika z powyższych rozważań było niewystarczające. Nie budzi też wątpliwości, że Starosta na etapie wysłania zawiadomienia o zakończeniu postępowania pozyskał już informacje wynikającą ze zwróconej korespondencji, że J. R. - współwłaściciel objętej wnioskiem o wydanie ZRID działki nr [...] nie żyje. Organ pierwszej instancji zignorował tą wiadomość, wysyłając zawiadomienie o wydaniu decyzji do J. R. bez weryfikacji informacji o jego zgonie. Skierowane w ten sposób zawiadomienie, także zostało zwrócone do organu z adnotacją, że adresat nie żyje. W ocenie Sądu, skoro Starosta nie zdecydował się na ustalenie stron postępowania przed jego wszczęciem, to już z pewnością informacja zamieszczona na kopercie ze zwróconą do organu korespondencją, zawierającą zawiadomienie o możliwości zapoznania się z ze zgromadzonym materiałem dowodowym, obligowała organ do uzyskania w urzędzie stanu cywilnego skróconego odpisu aktu zgonu strony postępowania, a następnie do weryfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez sprawdzenie jej księgi wieczystej a także sprawdzenie w prowadzonym na podstawie art. 95i ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2024 r., poz. 1001 ze zm.) Rejestrze Spadkowym, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym J. R.. Dopiero efekty przeprowadzonych wyjaśnień w zakresie stanu prawnego nieruchomości mogłyby stanowić podstawę bądź do uwzględnienia w kręgu stron postępowania, nowego współwłaściciela nieruchomości nr [...], bądź do oceny czy w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 11d ust. 7 ustawy zrid, czyli sytuacja nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, upoważniająca do zaniechania wysyłania zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się w tym miejscu do treści ust. 8 art. 11d ustawy o zrid, do którego odwoływał się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że przepis ten upoważnia organy do pominięcia wysyłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ZRID, w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Zgodnie z art. 1025 Kodeksu cywilnego dokumentem, potwierdzającym status spadkobiercy jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia. To oznacza, że wynikająca z rejestru spadkowego informacja o istnieniu któregoś z tych dokumentów, nakazywała przyjąć organowi pierwszej instancji, że istnieje podmiot, który wykazał swoje prawo do spadku (w tym nieruchomości objętej wnioskiem o ZRID). Skoro tak, to przepis art. 11d ust. 8 ustawy o zrid nie mógł mieć zastosowania, natomiast ustalenie kto jest spadkobiercą, stanowi obowiązek organu wynikający z przepisów K.p.a. Dopiero ustalenie właściciela, czy jak w niniejszej sprawie współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie ZRID, pozwala organowi na kierowanie do takiej osoby stosownych zawiadomień na określony adres. W sytuacji jednak, kiedy znany jest właściciel nieruchomości, niemniej nie jest on ujęty w ewidencji gruntów i budynków, to brak jest też adresu, na który należy dokonywać doręczeń stosownie do art. 11d ust. 8 i art. 11f ust. 3 ustawy o zrid. Oczywiste jest przecież, że skoro ewidencja gruntów i budynków nie zawiera danych aktualnego właściciela nieruchomości, to nie może być mowy o danych adresowych, wskazanych w powyższych przepisach. Zdaniem Sądu, odnośnie do podnoszonej przez Wojewodę argumentacji, dotyczącej istoty postępowania o wydanie ZRID, które z natury rzeczy jest postępowaniem uproszczonym po to, aby możliwe było sprawne realizowanie inwestycji drogowych, to pogląd ten co do zasady jest słuszny, niemniej uproszczenie procedowania w sprawach o ZRID wynika z przepisów ustawy, która w żadnej mierze nie zwalnia organów administracji z obowiązku określenia stron postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a., a także z obowiązku ustalenia, w sytuacji braku takich danych w ewidencji gruntów, adresów na które należy dokonywać wymaganych ustawą zawiadomień. Innymi słowy, domniemanie prawidłowości adresu zamieszczonego w katastrze nieruchomości, wynikające z przepisów ustawy o zrid, dotyczy znajdujących się tam adresów, istniejących właścicieli lub użytkowników wieczystych. Nadto, weryfikacja stanu własności nieruchomości nie wiąże się w takim przypadku z przedłużeniem postępowania w sprawie, ponieważ sprawdzenie treści księgi wieczystej czy też sprawdzenie Rejestru Spadków odbywa się poprzez odpowiednie strony internetowe. Podobnie nie wiąże się z przedłużaniem postępowania wystąpienie do urzędu stanu cywilnego o akt zgonu, zwrócenie się do notariusza o odpis aktu dziedziczenia, czy też zwrócenie się do właściwego organu o dane adresowe z bazy mieszkańców. Wszystkie te czynności organ administracji publicznej może wykonać za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co ma oczywisty wpływ na szybkość ich podejmowania. Przenosząc tę część rozważań na realia niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że przedłożony przez skarżącą do odwołania od decyzji Starosty akt poświadczenia dziedziczenia pochodzi z 14 października 2024 r., czyli został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania ZRID. Gdyby Starosta Gdański tak jak powinien, przed wszczęciem postępowania ustalił w prawidłowy sposób krąg stron postępowania, to uzyskałby informacje, że J. R. nie żyje, natomiast jego następcą prawnym jest skarżąca, której jako współwłaścicielce działki nr [...] należało umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym poprzez skierowanie do niej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zawiadomienia o wydaniu decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie trafnie podkreślano, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 K.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 K.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyroki NSA: z 4 września 2019 r., II OSK 1468/19; z 25 września 2019 r., II OSK 2648/17; z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 2952/15; z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 2096/15; z 13 stycznia 2022 r., II OSK 456/19). Konsekwencją pozbawienia strony udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego może być nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i wadliwe jego rozpatrzenie, co z kolei może prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. W tej sprawie ten ostatni element nabiera szczególnego znaczenia w świetle zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń wobec projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutu zmiany treści projektu techniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu w trakcie toczącego się postępowania przed organem drugiej instancji, ponieważ na skutek stwierdzenia opisanych wyżej naruszeń prawa, sprawa musi być ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji, który będzie wydawał rozstrzygnięcie, na podstawie całości dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. To właśnie błędne procedowanie organów administracji na podstawie ustawy o zrid, wynikające z nieprawidłowego jej interpretowania, prowadzi w tej sprawie do zbędnego wydłużania procedury uzyskiwania ZIRD i realizacji planowanej inwestycji. W tej sprawie organy w prosty sposób mogły uniknąć wszystkich opisanych przez Sąd naruszeń prawa i w konsekwencji zapobiec konieczności ponownego procedowania wniosku Zarządu Powiatu Gdańskiego o wydanie ZRID. Odnosząc się zaś do oddalenia wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. AB.6740.514.2024MCW prowadzonej przez Starostę Gdańskiego, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Akta sprawy nie są dokumentem, tylko zbiorem dokumentów, natomiast omawianym trybie możliwie jest odpuszczenie przez Sąd jedynie konkretnych wskazanych przez wnioskodawczynię dokumentów znajdujących się w aktach określonej sprawy, a nie akt jako całości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie dotyczy działki nr [...], czyli działki, której współwłaścicielką jest Skarżąca. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie ocena prawna wynika wprost z powyższych rozważań Sądu, natomiast wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku zapewnienia Skarżącej udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz dokonania kontroli zgodności z prawem przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności pod kątem wymaganych prawem opinii uzgodnień (w tego, czy dotyczą one procedowanego projektu). Starosta i ewentualnie Wojewoda wydając w sprawie ponowną decyzję zobligowani, są do precyzyjnego jej uzasadnienia, wyjaśniającego zastosowane w sprawie przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne będące podstawą ich zastosowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjni wnieśli Zarząd Powiatu Gdańskiego oraz Wojewoda Pomorski. Zarząd Powiatu Gdańskiego zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gdańsku zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku przyjęcia, że uzasadnienie tej decyzji zawiera wady tego rodzaju, iż nie poddaje się ona sądowej kontroli zgodności z prawem; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie inwestycji drogowej przywołana norma K.p.a. jest wyznacznikiem dla ustalenia przymiotu strony, co oznacza, że kryterium to ustala się na podstawie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, a nie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. lid ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako "specustawa drogowa") przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że dane katastralne mogą służyć wyłącznie do ustalenia adresu, na który organy obligowane są do wysłania właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Wojewoda Pomorski zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gdańsku zarzucił naruszenie: 1. art. 11d ust. 1 pkt 5 , art. 11f ust. 1 pkt 7 w związku z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz.311, zwanej "specustawą drogową" oraz art. 34 ust. 3 pkt 5 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r.,poz.418, zwanej dalej "p.b.") poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organy administracji wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi nie zweryfikowały w sposób prawidłowy zgodności z prawem przedłożonego projektu zagospodarowania działki i terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym nie dokonały weryfikacji dołączenia wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i zaniechały, w sytuacji stwierdzonych w tym zakresie braków, zastosowania instytucji określonej w art. 35 ust.3 p.b. podczas gdy orzekające w sprawie organy uczyniły zadość zawartym w art.11f ust. 1 pkt 5 i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej obowiązkom, dokonały analizy i oceny przedłożonych opinii i uzgodnień i wobec nie stwierdzenia nieprawidłowości odstąpiły od zastosowania instytucji określonej w art.35 ust.3 p.b.; nieuprawnionym jest wyprowadzanie z faktu, iż przedłożone z projektem uzgodnienia i opinie sporządzone są w innej dacie niż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany, wniosku jakoby dotyczyły one projektu budowlanego innego od zatwierdzonego decyzją organów; 2. art. 11d ust. 1 pkt 5, art. 11d ust.3, art. 11f ust. 1 pkt 7 w związku z art. 11i specustawy drogowej oraz art.34 ust.3 pkt 5 i art.35 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ administracji dokonały wadliwej kontroli przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowości projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zakresu wymaganych prawem uzgodnień i opinii, a także pod kątem tego czy wskazane przez projektanta w załącznikach do projektu uzgodnienia dotyczą projektu będącego podstawą złożenia w tej sprawie wniosku o zrid, a następnie braku uzasadnienia jej wyników w rozstrzygnięciu, czym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ od wyniku prawidłowej kontroli złożonego projektu zależy sposób zastosowania przepisów prawa materialnego, podczas gdy organy administracji prowadząc postępowanie w trybie specustawy drogowej i rozpoznając wniosek dokonały sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tj. czy jest kompletny, czy inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych, zaś pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwalała organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku; analiza akt nie budzi wątpliwości, iż orzekające w sprawie organy uczyniły zadość temu obowiązkowi. Z przywołanego przepisu art. 11d ust. 3 literalnie wynika, że opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami; oznacza to, że opinia zastępuje uzgodnienie, pozwolenie, opinię bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami; natomiast sytuacja, w której data na opinii jest wcześniejsza niż data na projekcie ZRID, jest co do zasady prawidłowa i często spotykana w procesie przygotowania inwestycji: dokumentacja techniczna musi przejść przez proces opiniowania i uzgodnień przed ostatecznym zatwierdzeniem; opinie wydawane są na podstawie projektu w fazie jego tworzenia, zgodnie zaś ze specustawą drogową, inwestor składa wniosek o wydanie decyzji ZRID, do którego dołącza wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia rozwiązań projektowych; to oznacza, że opinia musi powstać, zanim projekt zostanie ostatecznie zatwierdzony przez organ; opinia wydana wcześniej potwierdza, że konkretny projekt (lub jego wariant) uzyskał akceptację w danym dniu; nawet jeśli data ostatecznej decyzji ZRID jest późniejsza, opinia pozostaje ważna, o ile projekt nie uległ w międzyczasie istotnym zmianom; tylko w sytuacji, gdy opinia dotyczyła zupełnie innej wersji projektu niż ta, która ostatecznie znalazła się w decyzji ZRID, wymagane jest uzyskanie nowych opinii; zatem wcześniejsza opinia jest poprawna, jeśli odnosi się do zatwierdzanego projektu, a z taka sytuacją mamy do czynienia w warunkach niniejszej sprawy; 3. art. 11f ust.3 - 5 specustawy drogowej w związku z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż organy nie kierując do skarżącej, będącej następcą prawnym zmarłego J. R., zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zawiadomienia o wydaniu decyzji administracyjnej, pozbawiły skarżącą udziału w postępowaniu, czym uchybiły ciążącemu na organach obowiązkowi ustalenia przed wszczęciem postępowania w prawidłowy sposób kręgu stron postępowaniu, podczas gdy w przypadku powiadamiania stron w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej reguły powiadamiania stron różnią się od reguł ogólnych, bowiem specustawa drogowa stanowi lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a., i tak w myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej; doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne; okoliczność, że akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony został 14 października 2024 r., tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania zrid, pozostaje bez wpływu na obowiązki organu w zakresie prawidłowego ustalenia stron; Organy, wbrew ocenie Sądu nie mają bowiem na gruncie specustawy drogowej obowiązku badania, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem w sprawie wydania zrid; obowiązek ten jest bowiem realizowany w oparciu o dane z katastru; funkcję katastru pełni ewidencja gruntów i budynków; wysłanie zatem zawiadomień na adresy z katastru oraz w stosunku do pozostałych stron - w drodze obwieszczenia dowodzi, że organy nie naruszyły art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, przy czym skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej z 2003 r. posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 K.p.a. (tak m.in. wyroki NSA z 17 lipca 2013 r. II OSK 662/12 i z 25 stycznia 2013 r. II OSK 2763/12), a to prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie organy nie uchybiły art. 28 ust. 1 K.p.a.; powiadomienie osób o toczącym się postępowaniu przez wysłanie korespondencji na adres podany w ewidencji ma charakter wykonawczy, wobec czego zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że wpis do ewidencji nie może przesądzać o tym, kto jest lub powinien być stroną toczącego się postępowania; o tym kto jest stroną, czyli kto może być podmiotem praw i obowiązków ustalanych w decyzji przesądza bowiem tytuł prawny do nieruchomości, a nie sposób w jaki ma być ten podmiot ustalany, a następnie jak ma mu być doręczana korespondencja (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 111/14) jednakże nie jest to wystarczającym to sformułowania zarzutu wadliwości postępowania z uwagi na niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu; 4. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 16/ZRID/2025 - obie w części dotyczącej nieruchomości skarżącej stanowiącej działkę nr [...], położonej w województwie pomorskim, powiecie gdańskim, gminie Pruszcz Gdański, jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] mimo nie zaistnienia przesłanki do ich uchylenia, bowiem nie sposób za taką uznać zarzut nie dokonania weryfikacji uzgodnień i opinii przedłożonych wraz z wnioskiem w sprawie zrid, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego oraz decyzja Starosty Gdańskiego odpowiadały prawu - organy administracji prowadząc postępowanie w trybie specustawy drogowej rozpoznając wniosek dokonują jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych; pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 11d ust. 1 pkt. 8 i art. 11i specustawy drogowej w związku z art.35 p.b. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonanych przez orzekające w sprawie organy naruszeń w zakresie: a. braku zweryfikowania zgodności z prawem przedłożonego projektu zagospodarowania działki i terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym weryfikacji dołączenia wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, i zaniechania, w sytuacji stwierdzonych w tym zakresie braków, zastosowania instytucji określonej w art. 35 ust.3 p.b.; b. naruszenia nakazu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy p.b. w zakresie nieuregulowanym w specustawie drogowej; c. niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy, niezebrania i nierozpatrzenia wyczerpująco całego materiału dowodowego, oraz zaniechania oceny czy dołączono wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, gdy tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały weryfikacji i oceniły kompletność wniosku, stosownie do przypisanej przepisami specustawy drogowej roli organów, która w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 p.b., co też w przedmiotowym postępowaniu organy uczyniły; zakres oceny legalności decyzji zrid, jak wynika z przepisów specustawy, jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa, przepisy specustawy drogowej zostały skonstruowane w sposób, który pozostawia inwestorowi oraz projektantowi drogi decyzyjność w zakresie przebiegu trasy oraz obsługujących ją rozwiązań techniczno-organizacyjnych, przy jednoczesnym braku uprawnień organu do ingerencji w te rozwiązania; również ocena formalna wniosku dokonana została w sposób prawidłowy, czemu organy dały wyraz w swoich rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony nie wnosiły o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zarząd Powiatu Gdańskiego oraz Wojewodę Pomorskiego mają usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd I instancji argumenty nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w odniesieniu do działki o nr ew. [...]. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w celu ustalenia właścicieli nieruchomości, konieczne jest sprawdzenie danych zawartych w Księdze wieczystej danej nieruchomości. Organ administracji może dokonywać takich ustaleń w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wypis z rejestru gruntów jest dokumentem urzędowym i zgodnie z treścią art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sprawdzenie danych zawartych w księdze wieczystej aktualnie nie jest pracochłonnym i długotrwałym przedsięwzięciem. Dostęp do ksiąg wieczystych możliwy jest za pośrednictwem strony internetowej, jeśli znany jest numer księgi wieczystej. Organy administracji dysponowały numerem księgi wieczystej, który zawarty jest w rejestrze gruntów. W realiach niniejszej sprawy sprawdzenie danych zawartych w Księdze wieczystej nie doprowadziłoby jednak do uzyskania informacji, że współwłaścicielem działki o nr ew. [...] jest skarżąca. Z zawartej w tej księdze "podrubryki – chwila wpisu" wynika, że wpis skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości nastąpił dopiero 16 czerwca 2025 r., to jest po ponad 5 miesiącach po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak już zostało to wyżej wskazane organ administracji ustalając dane właścicieli nieruchomości mógł się oprzeć na danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów. Wypis taki jest dokumentem urzędowym, jednakże powinien on podlegać weryfikacji przez organy administracji, jeśli ujawnią się okoliczności podważające zawarte w nim dane. Taką okolicznością, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, była adnotacja na zwróconej organowi administracji korespondencji, że współwłaściciel działki o nr ew. [...] J. R. zmarł. Słusznie też Sąd I instancji wskazał, że organ administracji mógł uzyskać informację o następcy prawnym zmarłego poprzez sprawdzenie danych zawartych w Rejestrze Spadkowym. Informacje z tego rejestru można uzyskać za pośrednictwem strony internetowej, jeśli znany jest np. PESEL zmarłego. PESEL zmarłego J. R. był organowi administracji znany, gdyż jest on zawarty w ewidencji gruntów. Zapoznanie się z ww. Rejestrem pozwoliłoby uzyskać organowi administracji informację, że 14 października 2024 r. sporządzone zostało przez notariusza poświadczenie dziedziczenia nr Rep.A.[...]. Mając dane notariusza oraz nr Repertorium można było z łatwością ustalić następcę prawnego J. R.. Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że na etapie postępowania przed organem I instancji znany był następca prawny zmarłego (str. 22 uzasadnienia wyrku) jest nieuprawnione. Można natomiast zarzucić organowi, że nie poczynił dostatecznych ustaleń, kto był tym następcą mimo istnienia takiej możliwości. Skutkiem tego skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu przed tym organem. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie skutkuje automatycznie koniecznością uchylenia decyzji organu I i II instancji. Naruszenie to podlega także ocenie pod kątem istotności wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie przez Starostę art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy a zatem nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca miała możliwość wniesienia odwołania od decyzji Starosty. W odwołaniu tym nie podnosiła argumentu, że gdyby uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez Starostę, to składałaby wnioski dowodowe. Podnoszone w odwołaniu zarzuty to zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 11d ust. 4 oraz art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych oraz zarzuty naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Są to zarzuty naruszenia przepisów prawa nie związane z kwestią prawidłowości ustaleń faktycznych. Warunkiem koniecznym podniesienia tego rodzaju zarzutów jest wydanie decyzji przez organ I instancji. Dopiero wówczas możliwe jest podnoszenie tych zarzutów w odwołaniu od tej decyzji. Skarżąca mogła zapoznać się z aktami sprawy na etapie postępowania przed organem odwoławczym i przed tym organem wnosić o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Swoje stanowisko odnośnie do zgodności z prawem wydanej decyzji mogła też przedstawić przed Sądem I instancji. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie ze wszystkimi wymogami przewidzianymi w K.p.a. nie jest celem samym w sobie. Niemożność uczestnictwa przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji nie mogła więc wpłynąć na możliwość podniesienia wskazanych w odwołaniu zarzutów. Brak było podstaw do przyjęcia, by powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji była niewłaściwa weryfikacja projektu budowlanego w tym weryfikacja dołączenia wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Posiadanie przez inwestora wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń jest zagadnieniem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może uchylić kontrolowanej decyzji z tego powodu, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał jakie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia są wymagane dla danej inwestycji oraz że organ administracji stwierdzając ich posiadanie przez inwestora nie wymienił ich w uzasadnieniu decyzji. Niewskazanie w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności jest naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., ale uchybienie to podlega ocenie pod kątem jego istotności dla wyniku sprawy. Mimo niewymienienia w uzasadnieniu decyzji uzyskanych przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń inwestor mógł je uzyskać i w takiej sytuacji naruszenie to nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Ponieważ posiadanie przez inwestora wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń jest zagadnieniem prawnym kontrola przez Sąd tego wymogu powinna być dokonana samodzielnie. Jeśli Sąd uważa, że inwestor nie spełnił tego wymogu w całości lub w części, to w oparciu o obowiązujące w czasie wydania zaskarżonej decyzji przepisy Sąd powinien wskazać jakie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia są wymagane dla danej inwestycji i których z nich inwestor nie przedstawił. Dopiero wówczas można uznać, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenie Sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle wadliwe, że uniemożliwia kontrolę prawidłowości tej decyzji, zdaniem NSA nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Odnośnie kwestii posiadania przez inwestora uzgodnień stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Uzgodnienia, opinie, zgody, wyrażenie stanowiska w innej formie może mieć miejsce tylko między organami administracji. Inwestor załączył stanowiska podmiotów gospodarczych to jest spółki z o.o. A., P., O. S.A., E. S.A. O uzgodnieniach można mówić z Gminą Pruszcz Gdański oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Z opinią mamy natomiast do czynienia w przypadku stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Zarządu Powiatu. Wniosek o wydanie decyzji wraz załącznikami dość szczegółowo opisywał jaka inwestycja ma być zrealizowana. Zatwierdzony projekt budowalny nie odbiega znacząco od tego opisu. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że stanowiska Spółek wskazanych przez Sąd I instancji nie mogłyby być brane pod uwagę tylko z tego powodu, że zostały wyrażone zanim sporządzony został projekt budowlany, to jest przed majem 2024 r. Odnośnie do stanowiska Spółki Orange, to było one ograniczone czasowo (rok od jego wydania) ale nic nie wskazuje na to, by po tej dacie nastąpiły okoliczności, które dawałyby podstawę do zmiany stanowiska przez tę Spółkę. Podkreślić należy, że Spółki miały możliwość wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże nie zgłaszały w nim żadnych uwag. Nie zgłosiły również swojego udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Analogicznie ocenić należy wyrażenie opinii przez Gminę Pruszcz Gdański, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 11b ust. 1 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei z art. 11d ust. 1 ww. ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: a. mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; b. analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; c. mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; d. określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; e. określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; f. określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Z ww. przepisu wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie musi zawierać projektu budowlanego. Opinia Zarządu Powiatu wydawana jest więc wyłącznie w odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie w odniesieniu do projektu budowlanego. Z powyższych względów zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze uznając, że byłoby to przedwczesne sprawę należało przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji. W zakresie orzeczenia o kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku odstąpiono od ich zasądzenia na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.