II OSK 732/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 638/21 w sprawie ze skarg Gminy J. i Nadleśnictwa K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r. nr P.7721.51.2021 15.DP w przedmiocie rozbiórki drogi oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., II SA/Ol 638/21, oddalił skargi Gminy J. i Nadleśnictwa K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WMWINB) z dnia 25 maja 2021 r. w przedmiocie rozbiórki drogi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 13 marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej PINB) nałożył na Gminę J. (dalej: Gmina) i Nadleśnictwo K. (dalej: Nadleśnictwo) obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach nr: [...],[...],[...], obręb W., nr [...] obręb S., gmina J. oraz na działkach nr: [...],[...],[...],[...] i [...], obręb S.. Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. WMWINB: 1. uchylił ww. decyzję w całości; 2. nałożył na Gminę obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];. nałożył na Nadleśnictwo obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr [...] i [...]. Gmina zaskarżyła pkt 2 ww. decyzji i wniosła o uchylenie decyzji w tej części. Nadleśnictwo zaskarżyło pkt 3 decyzji i wniosło o uchylenie decyzji w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20, uchylił decyzję WMWINB z dnia 30 lipca 2020 r. Zaskarżoną decyzją WMWINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia 13 marca 2020 r. i nałożył na Gminę J. obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr [...] obręb W., nr [...] obręb S. i działkach nr [...],[...] obręb W., nr [...],[...],[...] obręb S.; oraz nałożył na Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo K. obowiązek rozbiórki odcinka drogi wybudowanej na działkach nr [...] i [...] obręb S. Skargi na tę decyzję WMWINB wywiodła Gmina J., w części co do pkt 2, wnosząc o uchylenie decyzji w zakwestionowanym zakresie oraz Nadleśnictwo K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi. Sąd podał, że ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Sąd nie uwzględnił zarzutów Nadleśnictwa dotyczących nieprawidłowego uznania tego podmiotu za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr [...] i nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 25 maja 2009 r. Nadleśnictwo wyraziło zgodę R. K. na przejazd drogą leśną na ww. działkach w zamian za udostępnienie Nadleśnictwu dojazdu przez grunt tego przedsiębiorcy oraz za bieżące utrzymanie, naprawę tej drogi i okresowe przekazywanie nieodpłatnie pospółki na naprawę sąsiadujących dróg leśnych. Z umowy z 12 lipca 2011 r., której przedmiotem jest udostępnienie drogi leśnej przebiegającej przez ww. działki będące własnością Nadleśnictwa, wynika, że spółka cywilna, której wspólnikiem jest wskazany przedsiębiorca, została zobowiązana do stałego utrzymania jej przejezdności, z wyłączeniem robót budowlanych, a ponadto zobowiązano ją do dokonywania bieżących napraw i dostarczania rocznie Nadleśnictwu określnej ilości pospółki. Uzasadniony jest więc wniosek organów nadzoru budowlanego, że przedsiębiorca wykonał drogę na mocy porozumienia z Nadleśnictwem. Wbrew stanowisku skarżącego, oceny tej nie zmienia treść załączonych do skargi umów dzierżawy z 24 kwietnia 2017 r. i 1 kwietnia 2019 r., w których zobowiązano dzierżawcę do bieżącego utrzymania i konserwacji drogi, wybudowanej w 2011 r., gdyż zawarte w ww. umowach dzierżawy zastrzeżenia dotyczące konieczności uzyskania przez dzierżawcę, np. pozwolenia na budowę nie mogą odnosić się do stanu faktycznego sprzed zawarcia tych umów. Stwierdzenia te są jednoznaczne w swej treści i zostały zawarte w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., w którym WSA rozstrzygnął, że Nadleśnictwo K. zostało prawidłowo uznane za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr [...] i nr [...], a więc za podmiot, na którego można nałożyć obowiązki rozbiórki części przedmiotowej drogi, w ramach trybu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). Nie zmienia tego fakt, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr [...] jest własnością Nadleśnictwa, nie zmieniają tej oceny również umowy dzierżawy z 24 kwietnia 2017 r. i 1 kwietnia 2019 r., w których zobowiązano dzierżawcę do bieżącego utrzymania i konserwacji drogi, wybudowanej w 2011 r. Dlatego też bezpodstawne są, w ocenie Sądu, zarzuty Nadleśnictwa dotyczące naruszenia art. 7, art. 9 oraz art. 80 kpa przez nieprawidłowe ustalenie adresata decyzji, a także art. 52 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżące Nadleśnictwo obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi. Sąd podkreślił, że kwestia uznania Nadleśnictwa K. za adresata obowiązku rozbiórki rzeczonej drogi została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20. W wyroku tym zwrócono uwagę, że organ odwoławczy w pkt 2 i 3 sentencji poprzedniej decyzji z 30 lipca 2020 r. nałożył zarówno na Gminę, jak i na Nadleśnictwo obowiązek rozbiórki drogi wybudowanej na działce nr [...]. To zaś stwarzałoby poważną wątpliwość co do możliwości jej przymusowego wykonania. Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części winien być zredagowany precyzyjnie, a więc w sposób, który nie nasuwa wątpliwości nie tylko co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją, ale także co do osoby adresata, tj. podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji. Decyzja, która wskazuje oba podmioty jako zobowiązane do wykonania orzeczonej rozbiórki na ww. działce, nie spełnia tego wymogu. W decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało sformułowane precyzyjnie i jednoznacznie, tak, że wykonanie obowiązków przez określone w decyzji podmioty nie budzi wątpliwości. Adresaci decyzji oraz zakres nałożonych w decyzji obowiązków nie budzą wątpliwości. Sąd zwrócił również uwagę na zapadły w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2365/17. W wyroku tym NSA jednoznacznie przesądził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą, na której wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę. Organ prawidłowo zatem ustalił, ze przedmiotowa droga została wybudowana bez pozwolenia na budowę, a tym samym należało wdrożyć w sprawie tryb z art. 48 p.b. Właściwie ustalono również adresatów decyzji, mając na uwadze, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20, rozstrzygnął, że Nadleśnictwo K. zostało prawidłowo uznane za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa nr [...] i nr [...] a więc za podmiot, na którego można nałożyć obowiązek rozbiórki części przedmiotowej drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skargi Nadleśnictwa K. i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że WMWINB wydając decyzję dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, skutkujące nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. przez uznanie, że WMWINB wydając decyzję właściwie zastosował art. 52 p.b., podczas gdy organ niewłaściwie zastosował ten przepis, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku rozbiórki drogi leśnej, podczas gdy adresatem tego obowiązku powinien być inwestor, czyli dzierżawcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 52 p.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, kwestia uznania Nadleśnictwa za adresata nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowej drogi została prawomocnie przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 739/20. W motywach tego wyroku jednoznacznie stwierdzono, że nie można uwzględnić zarzutów Nadleśnictwa dotyczących nieprawidłowego uznania tego podmiotu za inwestora samowolnie wybudowanej drogi na działkach Nadleśnictwa. Za uzasadniony w realiach tej sprawy uznano wniosek organów nadzoru budowlanego, że wskazywany przez stronę jako inwestor przedsiębiorca wykonał drogę na mocy porozumienia z Nadleśnictwem. Przesądzono, że Nadleśnictwo było nie tylko właścicielem działek, na których zrealizowano przedmiotową drogę, ale również jej inwestorem. Skoro powyższa kwestia została prawomocnie przesądzona wyrokiem sądowym wiążącym zarówno organy, jak i sądy administracyjne, bezzasadne jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i przekroczył granice swobodnej oceny dowodów oraz że w sprawie tej naruszono art. 52 p.b. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.