II OSK 724/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 497/24 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO.41/1653/LI/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 497/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium, SKO) z 9 maja 2024 r. nr SKO.41/1653/LI/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 18 grudnia 2023 r. A. i W. R. (dalej: inwestorzy) wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "budowa stawu rybnego dla potrzeb gospodarstwa rolnego" na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Wójt Gminy Gościeradów (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 22 lutego 2024 r. nr 61/2023 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wskazano, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) do wydania pozytywnej dla inwestorów decyzji. W zakresie zarzutów odwołania podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza konkretnie w jakim miejscu staw będzie położony, gdyż dokonywane jest to na etapie postępowania budowlanego. Dalej, że w tym postępowaniu właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej ocenią odległość stawu od granicy działek. Dodatkowo podniesiono, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze zabudowy zagrodowej, w której dopuszczalne są inwestycje związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. WSA w Lublinie we wskazanym na wstępie wyroku z 8 października 2024 r. nie uwzględnił skargi. W ocenie sądu wojewódzkiego, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, decyzja została poprzedzona stosownymi uzgodnieniami oraz zawiera wszystkie podstawowe elementy przewidziane w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz u.p.z.p. Dalej, że decyzję wydano na podstawie projektu i analizy przygotowanej przez uprawionego architekta, a stronom umożliwiono czynny udział w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił równocześnie, że braki decyzji Kolegium w zakresie uzasadnienia stanowią naruszenia przepisów postępowania, które nie wpłynęły na wynik spawy. W pierwszej kolejności podano, że zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do urządzeń wodnych. Następnie, że stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji – stosownie do definicji zawartej w art. 16 pkt 65 lit. e ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087) są urządzeniami wodnymi. Podano, że budowa stawu planowana jest stosownie do przeprowadzonej analizy urbanistycznej na terenie zabudowy zagrodowej, która charakteryzuje się wykorzystaniem części terenu na cele rolne. Staw rybny - stanowi zaś obiekt typowy dla gospodarki rolnej. Odnosząc się do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej: u.o.g.r.i.l.) wyjaśniono, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Tym samym, zarzuty dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a także konieczności zmiany sposobu użytkowania gruntu pod stawem nie znajdują potwierdzenia. Wyjaśniono, że działka inwestycyjna znajduje się w zabudowie zagrodowej, a jej większa część oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków, jako teren łąk – ŁIII i ŁIV, zatem stwierdzono, że budowa stawu nie zmieni aktualnego przeznaczenia gruntu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym oraz postępowaniu głównym wskazano, że są zupełnie bezpodstawne. Podano, że podnoszone w skardze wątpliwości, co do faktycznego przeznaczenia planowanego stawu rybnego dla potrzeb gospodarstwa rolnego również nie wpływają na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zauważono, że inwestorzy posiadają grunty rolne, które nie przekraczają obszaru 1 ha. Wyjaśniono, że zgodnie z zaświadczeniem Wójta z 17 listopada 2023 r. inwestorzy figurują w rejestrze jako podatnicy podatku rolnego z gruntów rolnych o powierzchni 0,9347 ha fizycznego, tj. 0,7697 ha przeliczeniowego. Dlatego też w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 423 - art. 2 ust. 2) inwestorzy nie prowadzą gospodarstwa rolnego. Dalej, że zgodnie z art. 4 pkt 32 u.o.g.r.i.l. gospodarstwo rolne definiowane jest w odniesieniu do art. 55³ ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.). Wskazano, że w k.c. brak jest odwołania do kryterium obszarowego, jako koniecznego do uznania gruntów za część gospodarstwa rolnego. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem k.c.: za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się wprost do kwestii kwalifikacji rolnych inwestorów, czy faktu prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Podano, że planowana inwestycja może być zlokalizowana na przedmiotowej działce, gdyż nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem sądu wojewódzkiego warunki zabudowy określone w decyzji Wójta, które znalazły aprobatę w orzeczeniu organu odwoławczego są prawidłowe dla planowanej inwestycji. Dodatkowo organ pierwszej instancji uznał, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne w gminie Gościeradów, a organ ochrony gruntów rolnych i leśnych – Starosta Kraśnicki – uzgodnił projekt decyzji. Na zakończenie wskazano, że nie doszło do nieprawidłowego czy też niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Decyzja została wystarczająco uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu przez nieuwzględnienie interesu osób trzecich, czy dokonanie wykładni w sposób krzywdzący. Mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p.) także zostały zastosowane prawidłowo i bez ich naruszenia podnoszonego w skardze. Dalej, że pewne braki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie wpływają na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta w sytuacji naruszenia przez ww. organ zarówno przepisów prawa materialnego, tj. u.p.z.p., jak i przepisów postępowania, tj. k.p.a.; 2. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji pomimo ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady budzenia zaufania do organów, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady przekonywania, zaniechał zebrania i dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, ignorując okoliczności i argumenty przemawiające za stanowiskiem skarżącego, w wyniku czego nie wyjaśnił wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dokonana ocena dowodów narusza zasadę swobodnej oceny dowodów; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem WSA w Lublinie nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 4. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do oddalenia skargi; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że za gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo poniżej 1 ha; 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez przyjęcie braku konieczności dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty pod stawami i niewypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez WSA w Lublinie w tym zakresie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa stawu rybnego dla potrzeb gospodarstwa rolnego". Relewantnym stanem prawnym jest zasadnie przytoczony w zaskarżonym wyroku art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. Na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) lokalizacja urządzeń wodnych została wyłączona z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). Proponowany staw rybny niewątpliwie stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. 1478 ze zm.) – Sąd wojewódzki błędnie wskazał pkt e, ale nie ma to żadnego znaczenia w sprawie, gdyż bezspornie staw jest urządzeniem wodnym. Wnioskodawca wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego. Postepowanie o wydanie warunków jest postepowaniem wnioskowym, które toczy się zawsze z wniosku zainteresowanego podmiotu (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wnioskodawca decyduje jaka inwestycja jest przedmiotem tego postępowania i ostatecznie rodzaj inwestycji stanowi obligatoryjny element takiej decyzji (art. 54 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W tym zakresie zatem organ nie kierował się dowolnością, a ustalenia faktyczne oparł na przedmiocie sprawy precyzyjnie opisanym we wniosku. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, gdyż ustalenia faktyczne wynikają z akt sprawy i treści wniosku, i pozostają spójne z normami prawa materialnego, mającymi zastosowanie. Tym samym jakiekolwiek domysły i dywagacje skarżącego co do innego przedmiotu inwestycji, niż wynika to z wniosku, a następnie z decyzji administracyjnej nie mogły znaleźć usprawiedliwienia, gdyż zgodnie z zaskarżonym aktem inwestor może realizować wyłącznie staw rybny dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Słusznie przy tym organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a jednocześnie nie dopuścił się naruszenia art. 9 i 11 k.p.a. (zasady informowania stron i zasady przekonywania). Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że nie skierowano do niego pisma, w którym informowano, że strony mogą zapoznać się i wypowiedzieć co do zebranych dowodów. Faktem jest, że organ odwoławczy nie wystosował takich pism do żadnej ze stron, natomiast Wójt pismem z 22 stycznia 2024 r. powiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie, a nie tylko inwestorów - jak twierdzi skarżący. Pismo to zostało doręczone żonie skarżącego E. Jednocześnie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2572/12 oraz z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). Jednocześnie nie można postawić jakichkolwiek zarzutów w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku oraz wyczerpująco i rzeczowo wyjaśnia powód podjętego rozstrzygnięcia. Wszystkie istotne i kluczowe dla sprawy zagadnienia zostały klarownie wyjaśnione, co trafnie prowadziło do zastosowania art. 151 p.p.s.a. Jako nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wynika z powyższych wywodów, jako relewantne w sprawie należało uznać przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Jednym z wymogów wydania pozytywnej decyzji jest okoliczność, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. O tym zaś decydują przepisy innej ustawy, tj. u.o.g.r.i.l. Kluczowe dla tej sprawy jest, czy realizacja stawu rybnego stanowi zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (teren inwestycji obejmuje bowiem także użytki rolne klas III, które wymagają co do zasady uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia). Jak stanowi art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w planie miejscowym. Jako natomiast wymagające zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne przepisy traktują grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. Bezspornie część terenu inwestycji obejmuje użytki klasy III, ale kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy staw rybny stanowi cel nierolniczy i nieleśny. Kwalifikacja bowiem celu będzie determinować obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Definicja gruntów rolnych sformułowana w u.o.g.r.i.l. prowadzi do wniosku, że nie nastąpi zmiana przeznaczenia działki rolnej inwestorów wskutek realizacji stawu, gdyż ustawa definiuje jako grunty rolne grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Planowana zatem inwestycja nie dokonuje zmiany przeznaczenia tych gruntów, bowiem wskutek realizacji stawu grunty pozostaną nadal gruntami rolnymi. Tym samym zostaje spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo, że inwestycja obejmuje teren użytków rolnych klasy III. Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie, co pozostaje w ścisłym związku z kolejnym zarzutem natury materialnej (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), że inwestorzy nie prowadzą gospodarstwa rolnego i tym samym nie mogą realizować swego zamiaru inwestycyjnego dla potrzeb rolnictwa. Jak wymaga ostatnio przytoczony przepis decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Jako przepis odrębny strona stawia art. 2 pkt 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 423 ze zm.) przewidujący na potrzeby tej ustawy definicję gospodarstwa rolnego, która co prawda odwołuje się do definicji zawartej w k.c, ale jednocześnie statuuje łączną powierzchnię nieruchomości rolnych w takim gospodarstwie jako nie mniej niż 1 ha. Tymczasem areał gruntów rolnych posiadanych przez inwestorów nie przekracza owego 1 ha. Zdaniem NSA na potrzeby wykładni i stosowania aktu ustawowego w pierwszej kolejności należy sięgnąć do definicji przewidzianych w tym akcie. Na potrzeby ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie zaś kształtowania ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej i dla zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej, oraz w trosce o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli i dla wspierania zrównoważonego rolnictwa i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich - ustawodawca wprowadził autonomiczną definicję gospodarstwa rolnego w art. 4 pkt 32 u.o.g.r.i.l., która odwołuje się wyłącznie do gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55³ k.c. Natomiast k.c. definiuje gospodarstwo rolne jako grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - bez żadnego odniesienia się do wymogów obszarowych. Określony zatem w decyzji przedmiot inwestycji jako staw rybny dla potrzeb gospodarstwa rolnego nie zmienia przeznaczenia rolnego użytku rolnego klasy III w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.i.l. Implicite – przepis odrębny tj. art. 2 pkt 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie mógł zostać naruszony. Gospodarstwo rolne, na potrzeby którego jest budowany staw rybny spełnia wymogi gospodarstwa określone w u.o.g.r.i.l. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.