II OSK 720/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 248/24 w sprawie ze skargi I. V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r., III SAB/Gd 248/24, w sprawie ze skargi I. V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku I. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi), przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych (punkt trzeci), oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt czwarty), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt piąty). Sąd wskazał, że organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (j.t.Dz.U.2024.167; dalej u.p.U.) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. WSA w składzie rozpoznającym tę sprawę nie zgodził się z tym stanowiskiem i nie dostrzegł podstaw do zmiany linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d u,p,U. prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed 24 lutym 2022 r. WSA stwierdził, że interpretacja art. 100c i 100d u.p.U. odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Mając zatem na uwadze opisane w uzasadnieniu rozważania Sąd I instancji uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.U. nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w sprawie, a więc nie uzasadniały oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dot. punktów 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c) oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c) u.p.U., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Federacji Rosyjskiej; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.U. poprzez uwzględnienie skargi ww. cudzoziemca na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 grudnia 2023 r., mimo, że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że choć skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, to zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a) u.p.U. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców. Jednocześnie zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na wynik sprawy. Natomiast bez znaczenia okazał się zarzut naruszenia art. 100c u.p.U., gdyż przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś kompletny wniosek został złożony przez skarżącego osobiście 7 grudnia 2023 r., kiedy to zastosowanie miał wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 100d u.p.U. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.p.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Rosji. Jako wadliwe należy zatem ocenić stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że ww. przepisy nie znajdują zastosowania do wszystkich cudzoziemców. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.p.U. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP), jak również art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej EKPCz) (zob. np. wyroki NSA z 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.U. na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2024.854) nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.p.U., należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego w dniu 7 grudnia 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.U.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. w zw. z art. 223 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i wynosi on 6 miesięcy; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 210 ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.p.U. obowiązywała do dnia 30 czerwca 2024 r., termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. W dacie zatem orzekania przez WSA w Gdańsku termin 6 miesięcy upłynął, co oznacza, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4675/21). Organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który upłynął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, co zasadnie skutkowało uwzględnieniem skargi. Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.U. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie natomiast zakwalifikowania bezczynności jako rażącej (pkt 2 sentencji), skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. To samo dotyczy przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji), gdyż nie postawiono zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd NSA nie był uprawniony do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz przyznanej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.