II OSK 71/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1863/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2024 r., nr 882/2024 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1863/24 wyrokiem z 15 października 2024 r. oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2024 r., nr 882/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z 15 kwietnia 2024 r., nr 73/24, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wykonania rozbiórki rozbudowanej nielegalnie części stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr GRO3302C poprzez demontaż/usunięcie zamontowanych na obiekcie stacji bazowej 5 dodatkowych anten sektorowych na terenie działki nr [...], obręb [...] w miejscowości S., gmina [...]. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji, które odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę wskazując, że w trybie wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., powinno odnosić się do tych znajdujących się w posiadaniu danych, ewentualnie ustaleniu, czy odnoszą się one do sytuacji wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że z treści posiadanych przez organ dokumentów nie można bezspornie ustalić, że obowiązek rozbiórki został wykonany, w świetle przywołanego protokołu kontroli z 12 marca 2024 r. przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, którego treść przeczy twierdzeniom skarżącej o wykonaniu obowiązku. W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2 oraz art. 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z treści materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie można było bezspornie ustalić, iż orzeczony wobec Spółki nakaz rozbiórki dodatkowych anten został wykonany, a zapisy protokołu z 12 marca 2024 r. przeczą twierdzeniom Spółki o wykonaniu wspomnianego obowiązku pomimo zaprotokołowanych wyjaśnień pełnomocnika Spółki potwierdzających realizację obowiązku rozbiórki anten Spółki oraz pozostałych dowodów o tym świadczących, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że odmowa wydania Spółce zaświadczenia jest całkowicie bezpodstawna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie – jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. Ponadto wniesiono o zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentów (tj. oświadczenia P. i O. Sp. z o.o. potwierdzającego zmianę podmiotową w umowie i sprzedaż infrastruktury pasywnej wraz ze stosownymi pełnomocnictwami; oświadczenia T. Sp. z o.o. dotyczącego własności urządzeń wraz z pełnomocnictwem; zgłoszenia T. Sp. z o.o. nowej instalacji radiokomunikacyjnej wraz ze sprawozdaniem z pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych; informacji P. o zmianie danych w instalacji wraz ze sprawozdaniem z pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych), albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych z realizacją obowiązku rozbiórki i zasadnością wydania P. przedmiotowego zaświadczenia, a jednocześnie dopuszczenie ww. dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2 oraz art. 219 k.p.a., nie zdołał podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 2 oraz art. 219 k.p.a. wyrażających się w błędnym przyjęciu, że z treści materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia, w szczególności protokołu z 12 marca 2024 r. obejmującego treść wyjaśnień pełnomocnika Spółki o wykonaniu wspomnianego obowiązku, nie można było bezspornie ustalić, iż orzeczony wobec Spółki nakaz rozbiórki dodatkowych anten został wykonany. Na wstępie należy zauważyć, że istota tak sformułowanego zarzutu dotyczy kwestii zbierania i oceny materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby żądającej wydania zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że w każdym przypadku wydawania zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Regulacja art. 219 k.p.a. wskazuje na postanowienia jako formę załatwienia sprawy w przypadku odmowy wydania zaświadczenia, przesądzając jednocześnie o jego zaskarżalności. Żaden z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie reguluje kwestii oceny materiału dowodowego i nie może tym samym stanowić wzorca kontroli legalności działania organów w tym zakresie. W istocie zatem podnoszone przez skarżącą kasacyjnie argumenty odwołujące się do oceny materiału dowodowego, w tym zaprotokołowanych 12 marca 2024 r. oświadczeń składnych przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, wykraczają poza granice skargi kasacyjnej wyznaczone przepisami wskazanymi w jej podstawach. Jednocześnie jako nietrafny należy uznać również zarzut zaniechania przez organy czynności wyjaśniających w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a. w celu usunięcia istotnych wątpliwości w sprawie. Wskazany przepis dopuszcza, aby przed wydaniem zaświadczenia organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże jego zakres nie może wykraczać poza konieczność wynikającą z potrzeby potwierdzenia określonego stanu faktycznego bądź prawnego w zaświadczeniu w perspektywie posiadanych przez organ danych, w tym, jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a., wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji lub rejestrów. Postępowanie wyjaśniające nie stanowi w tym wypadku trybu pozyskania niezbędnych dla zaświadczenia danych, ale jest jego uzupełnieniem i to tylko, gdy jest to konieczne. Zadaniem postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia nie jest pozyskiwanie danych do zaświadczenia i wyjaśnianie istotnych wątpliwości, albowiem nie byłoby to spójne z celem instytucji zaświadczenia jako urzędowej formy wyrazu posiadanej przez organ wiedzy. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie dokumentu urzędowego istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego określonego faktu albo stanu prawnego. Oświadczenie organu stanowiące osnowę zaświadczenia nie stanowi aktu stosowania prawa administracyjnego, formy urzędowego kształtowania sytuacji prawnej albo formy oficjalnego ustalania, wyjaśniania i potwierdzania okoliczności faktycznych, ale jest wyrazem wiedzy o faktach albo określnym stanie prawnym wynikającym z określnych źródeł, takich jak wymienione w przepisie posiadane rejestry i ewidencje. Takim źródłem w realiach sprawy nie jest protokół z 12 marca 2024 r., który jest zapisem naocznych spostrzeżeń organu poczynionych w toku osobistych oględzin, uzupełnionych o oświadczenia uczestniczących w czynności osób. Protokół oględzin nie stanowi źródła, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., i tym samym nie może być podstawą do wydania zaświadczenia. Tryb wydawania zaświadczeń nie służy do rozstrzygania kwestii wymagających pełnego instrumentarium właściwego postępowaniu administracyjnemu sensu stricto. Skoro celem postępowania jest potwierdzenie stanu, a nie stosowanie prawa materialnego jako formy kształtowania indywidulnej sytuacji prawnej określonych podmiotów w akcie stosowania prawa materialnego, to postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może rozstrzygać kwestii spornych. W szczególności, jak w realiach sprawy, kwestii, co do których istnieją istotne wątpliwości. Nietrafny jest również zarzut uchybienia art. 217 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim z 15 kwietnia 2024 r., którym organ odmówił wydania zaświadczenia o wykonaniu rozbiórki rozbudowanej nielegalnie części stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr GRO3302C poprzez demontaż/usunięcie zamontowanych na obiekcie stacji bazowej 5 dodatkowych anten sektorowych na terenie działki nr [...], obręb [...] w miejscowości S., w gminie [...]. Jeżeli rozbiórka oznacza roboty budowlane likwidujące całości lub część określonego obiektu posadowionego w warunkach samowoli, to realizacja obowiązku rozbiórki odbywa się w sferze fizycznej poprzez roboty rozbiórkowe, których wynikiem ma być faktyczny demontaż całości lub części obiektu. Wniosek o zaświadczenie wykonania takiego obowiązku zmierza zatem do urzędowego potwierdzenia określonej okoliczności faktycznej, co oprócz wymagania odnośnie posiadania tej wiedzy o faktach ze źródła takiego jak rejestr lub ewidencja, wymaga również wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Interes prawny w urzędowym potwierdzeniu danej okoliczności faktycznej wymaga istnienia obiektywnej i prawnie ugruntowanej w przepisach prawnych potrzeby urzędowego potwierdzenia określonej okoliczności, ze względu na ochronę sfery prawnej określonego podmiotu. Taka obiektywna potrzeba nie występuje, gdy określona kwestia jest przedmiotem ustalenia i oceny w innym postępowaniu. Dotyczy to zarówno postępowania jurysdykcyjnego w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia, jak i postępowania egzekucyjnego w administracji. W obu wypadkach bowiem zarówno organy administracyjne, jak i strony, czyli osoby posiadające interes prawny zostały wyposażone w odpowiednie instrumenty proceduralne i gwarancyjne pozwalające na efektywne wyjaśnienie kwestii faktycznych z poszanowaniem konieczności ochrony ich sfery prawnej. Faktyczne wykonanie obowiązku niepieniężnego nałożonego decyzją administracyjną, w realiach sprawy decyzją nr 271/23 z 31 października 2023 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim, którą nakazano skarżącej kasacyjnie rozbiórkę nielegalnie rozbudowanej części stacji bazowej poprzez usunięcie 5 dodatkowych anten sektorowych, utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 stycznia 2024 r., nr 91/2024, jest materią należącą do postępowania egzekucyjnego w administracji i powinno być wyjaśnione odpowiednio do trybu regulowanego przepisami ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., który nakazuje wierzycielowi podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, obowiązkiem wierzyciela jest ustalenie, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Jak wynika z odesłania z art. 18 u.p.e.a., do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie u.p.e.a. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane selektywnie tylko w celu koniecznego uzupełnienie regulacji ustawy egzekucyjnej. Skoro wyjaśnienie kwestii dobrowolnego wykonania obowiązku przez obowiązanego należy do materii regulowanej w przepisach egzekucyjnych, zarówno przed wszczęciem egzekucji, jak i w toku samego postępowania egzekucyjnego i są one posiłkowo odpowiednio uzupełnione przepisami regulującymi właściwe postępowanie egzekucyjne, nie ma jakichkolwiek podstaw do wyjaśniania tej kwestii poprzez sięganie do regulacji zawartych w Dziale VII k.p.a. W szczególności, gdy kwestia ta pozostaje przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą kasacyjnie a organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie powyższej kwestii w ramach zaświadczenia wydawanego w trybie art. 217 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie, trafnie uznały, że nie istnieją przesłanki do potwierdzenia w formie zaświadczenia zrealizowania obowiązku rozbiórki rozbudowanej nielegalnie części stacji bazowej. Dokumenty, którymi dysponowały organy i wynikające z nich dane, nie pozwalały bowiem na takie potwierdzenie, a kwestia ta należy do ustaleń w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.