II OSK 2450/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/22 w sprawie ze skargi A. K. i A. K.1. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 45/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 549/22, oddalił skargę A. K. i A. K.1. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 stycznia 2022 r., nr 45/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z 9 listopada 2021 r., nr 110/21, którym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, tj. dwóch przyłączy napowietrznych zasilających budynki usytuowane na działkach nr [...] i [...], obręb [...], przebiegających przez działki nr [...] i [...], obręb [...], położone w S. w gminie S.. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że wniosek skarżącego z 6 października 2021 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzeniem ww. robót budowlanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu drugiej instancji, że w świetle art. 53a Prawa budowlanego postępowania uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego (Postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), mogą być wszczynane i prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. W skardze kasacyjnej A. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zasada oficjalności wynikająca z ww. przepisu może być wyłączną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania wobec osoby, która domaga się jurysdykcyjnego rozpoznania jej żądania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu zarzutów wskazywanych w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania polegającego na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia zawisłej sprawy, w szczególności zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wynikającej z powyższych przepisów zasady zaufania do władzy publicznej, także powinności działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący jest osobą niebędącą stroną lub występują w sprawie inne uzasadnione przyczyny, co uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości z uwagi na nierozpoznanie zarzutów w skardze, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz pominięcie trybu uproszczonego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 podjął uchwałę, w której stwierdził, że: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Obowiązek uwzględnienia treści powyższej uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co też kontrolując zaskarżony wyrok NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uczynił. Wyjaśniając w uzasadnieniu uchwały wywołane stosowaniem art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozbieżności wyeksponowano, że z ich literalnego brzmienia wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się wyłącznie z urzędu, na zasadzie oficjalności. Istotny w niniejszej sprawie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie w tych kategoriach spraw postępowania na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Odnosząc się natomiast do kwestii właściwej odpowiedzi organu na skierowany do niego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy NSA w uchwale stwierdził, że skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny, należy potraktować w kategorii źródła informacji wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Żądanie takie nie wymaga jednak od organu sformalizowanej reakcji procesowej w postaci wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a jedynie obliguje do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu oraz do poinformowania, w drodze pisma informacyjnego, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Egzekwowanie tych obowiązków nie jest jednak dopuszczalne przy pomocy środków zwalczających bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania skoro organ nie ma obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższych uwag zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych nie mogły podważyć prawidłowego stanowiska Sądu a quo akceptującego wydane przez organy, na tle okoliczności niniejszej sprawy, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd opowiedział się bowiem za możliwością wszczęcia postępowań nadzorczych w trybie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wyłącznie z urzędu a nie na wniosek strony bez względu na ewentualną materialnoprawną wieź wnioskodawcy ze sprawą administracyjną. Stanowisko to jest w pełni spójne z poglądem wyrażonym we wskazanej uchwale, gdzie wyraźnie wyjaśniono, że formalny a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z powołaniem się na orzecznictwo i doktrynę NSA uznał, że z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W tej perspektywie cała grupa zarzutów procesowych, w tym również art. 134 § 1 p.p.s.a., zmierzających do potwierdzenia, że organy nie rozpoznały istoty sprawy polegającej na wykonaniu przyłączy napowietrznych zasilających budynki na działkach nr [...] i [...] przebiegających przez działki nr [...] i [...] z naruszeniem Prawa budowlanego, okazała się niezasadna. Motywy uchwały rozwiewają również obawy odnośnie braku zagwarantowania stronom właściwej kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego oraz właściwej informacji o podjętych działaniach w sytuacji, gdy treść postanowienie wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. abstrahuje od realnych naruszeń prawa budowlanego. NSA w sposób kompleksowy i szczegółowy wyłuszczył możliwości obrony własnego interesu prawnego jednostki w ramach procedur określonych przez ustawodawcę w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądania usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego. Opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru w tym zakresie mogą stanowić przedmiot: 1. skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.), 2. wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego, 3. wystąpienia do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a), 4. wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle tego NSA uznało, że jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego, a ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Stwierdzić zatem należało, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopuszczając się uchybień wytkniętych w podstawach kasacyjnych, co uprawniało NSA do oddalenia skargi kasacyjnej jako niezasadnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Przy tym wyjaśnić należy, że NSA w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdził, przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wiążącej uchwale, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy ani nie jest obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomimo tego bowiem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie zostało uznane w uchwale za właściwą reakcją organu na wniosek podmiotu indywidualnego o wszczęcie postępowania nadzorczego to jednak wywołuje pożądany skutek procesowy w postaci braku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania odpowiadający w istocie celowi preferowanego pisma informacyjnego. Nie jest również rozstrzygnięciem, co do którego zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa lub wydania bez podstawy prawnej, wymagająca stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA jest w istocie potwierdzeniem powstałych w orzecznictwie rozbieżności nie tylko w zakresie charakteru i konsekwencji stosowania przepisów art. 53a ust. 1 i 72a Prawa budowlanego, ale również co do najwłaściwszego sposobu reakcji organu na inicjatywę wszczęcia postępowań nadzorczych pochodzącą od osób trzecich, w tym nawet od stron. Istnienie przedstawionych w uzasadnieniu uchwały rozbieżności interpretacyjnych stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. wydanego w stosunku do wniosku podmiotu dążącego do wszczęcia postępowań z Rozdział 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa, którego wykładnia rodziła problemy interpretacyjne i prowadziła do rozbieżnych wyników.