II OSK 709/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1005/23 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2023 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1005/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę D. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2023 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. D. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego — art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. 682, ze zm.; dalej: Prawo budowlane) przez błędne zastosowanie przepisów dotyczących wstrzymania budowy obiektu budowlanego do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego; 2) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą spełnione zostały warunki zastosowania nakazu rozbiórki, z powodu braku przedłożenia zaświadczenia o zgodności lokalizacji obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnie stwierdził taką zgodność, a organ właściwy do wydania zaświadczenia wielokrotnie odmawiał wydania stosownego zaświadczenia; 3) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegające na uznaniu, że pogląd prawny wyrażony przez WSA w Warszawie nie wiąże WSA w Warszawie w niniejszej sprawie i dokonaniu innej oceny prawnej dotyczącej zgodności usytuowania pawilonu handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niż ocena wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 631/19; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, która zobowiązuje Sąd do uchylenia decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako bezzasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazano na błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd Wojewódzki. Mylna jest sugestia autora skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki odnosił się do brzmienia art. 48 Prawa budowlanego aktualnego w dacie wyrokowania, podczas gdy nie wynika to z treści uzasadnienia wyroku, a ponadto byłoby to sprzeczne z istotą kontroli dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro Sąd Wojewódzki badał legalność zaskarżonej decyzji, to musiał uwzględnić stan faktyczny i prawny, będący podstawą jej wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z treści decyzji organów obu instancji wynikało w sposób jednoznaczny, że sprawa była rozstrzygana na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2020 r. poz. 471). Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, przytoczyły następującą treść art. 48 Prawa budowlanego, zastosowanego w sprawie: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona." W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska, zgodnie z którym w sprawie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego we wskazanym przez Sąd Wojewódzki brzmieniu. Tym samym zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny. Nietrafne okazały się również kolejne zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 153 p.p.s.a., które polegało zdaniem strony skarżącej na tym, iż za przesłankę nakazu rozbiórki przyjęto brak zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy we wcześniejszym wyroku z 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 631/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził taką zgodność. W ramach tych zarzutów podniesiono zwłaszcza, że pogląd wyrażony w wyroku z 6 listopada 2019 r. był wiążący dla organów i Sądu orzekających w niniejszej sprawie, a tym samym brak przedłożenia zaświadczenia o zgodności spornego pawilonu z ustaleniami planu miejscowego nie mógł skutkować nakazem rozbiórki. Wbrew powyższym twierdzeniom, kwestia zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego nie była elementem oceny prawnej, wiążącej na mocy art. 153 p.p.s.a. Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd we wcześniejszym wyroku z 6 listopada 2019 r. przede wszystkim stwierdził, iż przedwczesne było stanowisko organu o niemożliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, nie przesądził jednak kategorycznie o zgodności jego usytuowania z planem miejscowym, pozostawiając tę kwestię otwartą. Dlatego w dalszym toku sprawy, postanowieniem z 1 czerwca 2020 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności usytuowania przedmiotowego pawilonu handlowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora o wydanie wymaganego zaświadczenia zainicjował wszczęcie odrębnego postępowania, zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r., utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 8 kwietnia 2021 r., którym odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wobec tego, że wyrokiem WSA z 17 listopada 2021 r. oddalono skargę od ww. postanowienia SKO, odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści została prawomocnie przesądzona. Wspomniany wyrok WSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1607/21 ma powagę rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), tak więc wiąże nie tylko strony i Sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego rozpoznające sprawę legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie Sąd Wojewódzki, obowiązane były uwzględnić prawomocne orzeczenia podjęte w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności spornego obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie zaznaczyć należy, że jeżeli skarżąca nie zgadzała się z wymienionym wyrokiem z 17 listopada 2021r., to mogła złożyć skargę kasacyjną, czego nie uczyniła. W konsekwencji prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że niezłożenie wymaganego zaświadczenia przez inwestora skutkowało tym, że organ powiatowy miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5