II OSK 703/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 154/22 w sprawie ze skargi B. J. i K. J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 30 listopada 2021 r. nr WINB-WOP.7721.83.2021.MCZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi B.J. i K.J., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r., nr WINB-WOP.7721.83.2021.MCZ i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2021 r., nr PINB.543.1.2021.FM oraz zasądził od organu drugiej instancji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wymienioną decyzją organ pierwszej instancji umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego poczty na punkt apteczny usytuowanego w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr [...] w miejscowości W., gmina K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i R.M. zarzucając naruszenie: 1. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "P.b."; [w skardze kasacyjnej mylnie podano późniejszy tekst jednolity]) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana charakteru działalności wykonywanej w lokalu usługowym usytuowanym w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr [...] w miejscowości W., gmina K. z placówki pocztowej na punkt apteczny stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "K.p.a."; [w skardze kasacyjnej mylnie podano późniejszy tekst jednolity]) poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przekształcenie lokalu usługowego w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr [...] w miejscowości W. z placówki pocztowej na punkt apteczny stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. skutkującą obowiązkiem dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organy uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w tej sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na brak zaistnienia zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił obie decyzje, stwierdzając, że taka zmiana nastąpiła. A.M. i R.M. w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana charakteru działalności wykonywanej w lokalu usługowym z placówki pocztowej na punkt apteczny stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że zarówno placówka pocztowa, jak i punkt apteczny mieszczą się w pojęciu lokalu użytkowego wykorzystywanego do świadczenia usług, a warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń w spornym lokalu nie uległy zmianie. Podkreślali, że obrót detaliczny produktami leczniczymi może być prowadzony nie tylko w punktach aptecznych, ale także w określonym zakresie w sklepach ogólnodostępnych, w tym w istocie w placówkach pocztowych. W ich ocenie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie kwalifikacji osób wydających produkty lecznicze w placówkach obrotu pozaaptecznego, a także wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal i wyposażenie tych placówek oraz punktów aptecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 21, poz. 118, dalej "r.MZ") odnosi się także do placówek obrotu pozaaptecznego, w których mogą być sprzedawane produkty lecznicze wydawane bez przepisu lekarza. Argumentowali, że skoro placówka pocztowa mogła prowadzić taki obrót, to wymogi higieniczno-sanitarne określone dla punktów aptecznych były już w niej spełnione. Tok argumentacji skarżących, choć jest ona w znacznej mierze racjonalna i zrozumiała, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uruchomienie punktu aptecznego w miejsce placówki pocztowej stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do ustalenia, czy podjęcie w obiekcie budowlanym nowej działalności powoduje zmianę stawianych mu wymagań odnoszących się do warunków wymienionych w tym przepisie. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania, ale o taką, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że punkty apteczne podlegają szczególnym wymogom określonym w r.MZ. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia punkt apteczny prowadzi się w odrębnym budynku lub wydzielonym lokalu, w którym ściany i podłogi muszą być łatwe do utrzymania w czystości oraz zapewnia się przechowywanie produktów leczniczych w sposób gwarantujący zachowanie ich właściwej jakości określonej przez podmiot odpowiedzialny lub farmakopeę, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu temperatury i wilgotności. Co natomiast przede wszystkim istotne, § 4 ust. 1 r.MZ określa szczegółowy układ pomieszczeń punktu aptecznego, który musi obejmować co najmniej: izbę ekspedycyjną, wyznaczone miejsce, magazyn lub magazyny służące do przechowywania produktów leczniczych, komorę przyjęć towaru usytuowaną w pobliżu wejścia przeznaczonego dla dostaw towaru, miejsce przechowywania dokumentacji oraz toaletę dla personelu. Dodatkowo § 4 ust. 2 r.MZ stanowi, że izba ekspedycyjna punktu aptecznego nie może stanowić pomieszczenia przechodniego, musi być zapewniona do niej dostępność dla osób niedołężnych i niepełnosprawnych z dysfunkcją narządu ruchu oraz musi być usytuowana tak, aby poziom podłogi tego pomieszczenia znajdował się na poziomie lub powyżej poziomu urządzonego terenu budynku. Wymogi te są specyficzne dla punktów aptecznych i wykraczają poza standardy wymagane dla placówki pocztowej, która uprzednio w lokalu skarżących funkcjonowała. Wbrew argumentacji A.M. i R.M., fakt, że w placówkach pocztowych może być prowadzony obrót produktami leczniczymi wydawanymi bez przepisu lekarza i skutkuje to koniecznością spełnienia związanych z tym wymogów (§ 3, § 8 r.MZ), nie oznacza, że placówki te muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane dla punktów aptecznych. Obrót pozaapteczny produktami leczniczymi w sklepach ogólnodostępnych czy placówkach pocztowych podlega bowiem mniej rygorystycznym wymogom niż działalność punktu aptecznego, jako takiego, który stanowi wyspecjalizowaną placówkę obrotu produktami leczniczymi. Przekształcenie placówki pocztowej w punkt apteczny wymaga zatem dostosowania lokalu do specyficznych wymogów określonych w r.MZ, co oznacza zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Już sama konieczność zapewnienia określonego układu pomieszczeń charakterystycznego dla punktu aptecznego, w tym wydzielenia izby ekspedycyjnej o określonych parametrach, zapewnienia do niej dostępu osób niedołężnych i niepełnosprawnych z dysfunkcją narządu ruchu, magazynów służących do przechowywania produktów leczniczych czy komory przyjęć towaru – świadczy o istnieniu określonych specjalnych wymogów dla rozważanej funkcji obiektu, a co za tym idzie – zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy przy tym zauważyć, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szeroką argumentację dotyczącą różnych aspektów funkcjonowania punktów aptecznych, w tym szczegółowe wywody odnoszące się do postępowania z odpadami medycznymi, przeterminowanymi produktami leczniczymi czy wymogów ochrony przeciwpożarowej, to część tych rozważań była zbyt daleko idąca i wykraczała poza niezbędny zakres oceny prawnej. Dla stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wystarczające jest bowiem odwołanie się do wymogów określonych w r.MZ dotyczących układu i charakterystyki pomieszczeń punktu aptecznego, szczególnie istotnych z perspektywy prawa budowlanego, które różnią się od standardów właściwych dla placówek pocztowych. Nie można także podzielić argumentacji A.M. i R.M., że kwestia spełnienia wymogów dla punktu aptecznego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kontekście udzielenia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 z późn. zm., dalej "P.f."). Fakt, że warunki prowadzenia punktu aptecznego podlegają weryfikacji także w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na podstawie P.f., nie wyłącza stosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wskazany tu przepis P.b. odwołuje się bowiem do warunków w znacznej mierze uregulowanych poza tą ustawą ("warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska"), ale jego celem jest zapewnienie kontroli nad zmianami sposobu użytkowania obiektów budowlanych, które pociągają za sobą konieczność spełnienia z tych powodów odmiennych wymogów technicznych, sanitarnych czy organizacyjnych obiektu budowlanego – służebnych wobec danej funkcji. Do organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego należy więc weryfikacja, czy dana zmiana działalności w obiekcie budowlanym wymaga zgłoszenia z uwagi na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., a jeżeli tak, to czy obiekt budowlany spełnia wymogi przypisane projektowanemu bądź zaprowadzonemu sposobowi użytkowania. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że jest on konsekwencją pierwszego zarzutu i również nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro bowiem w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to organ pierwszej instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy administracyjnej, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania istniał, gdyż zachodziła potrzeba ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie więc uchylił decyzje obu instancji, wskazując na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo należy odnieść się do podniesionej przez skarżących kasacyjnie kwestii robót budowlanych związanych z ingerencją w strukturę nośną budynku. A.M. i R.M. twierdzili, że nie doszło do zmiany wielkości lub układu obciążeń, co potwierdzać miały ekspertyzy złożone w aktach postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie jednak zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń – a w każdym razie nie wynika to z akt administracyjnych przesłanych sądowi administracyjnemu w granicach niniejszej sprawy – ograniczając się do stwierdzenia, że kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. obejmuje swoim zakresem również ocenę, czy wykonane roboty budowlane spowodowały zmianę wielkości lub układu obciążeń obiektu, co stanowi jedną z przesłanek zmiany sposobu użytkowania. Organy powinny były zatem dokonać szczegółowych ustaleń w tym zakresie, zamiast odsyłać do odrębnego postępowania. Niemniej jednak, jak wynika z przedstawionej argumentacji, już sama zmiana warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych jest wystarczająca do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.