II OSK 690/25

Dnia 14 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 993/24 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 czerwca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.138.2024.KS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 993/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę W. K., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 10 czerwca 2024 r., nr WINB-WOA.7721.138.2024.KS, którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Powiatu [...] z dnia 22 marca 2024 r., nr NB/73/2024, o umorzeniu w całości postępowania wszczętego z urzędu w dniu 10 czerwca 2021 r. w sprawie realizacji przez inwestora – Gminę [...] zamierzenia budowlanego nazwanego "przebudowa pobocza jezdni wraz z odwodnieniem, celem lokalizacji ścieżki rowerowej na ul. [...] w [...]", realizowanego w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę – gdyż postępowania stało się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji wskazał, że WINB uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PINB z 22 marca 2024 r., a tym samym nie mógł wnieść skutecznie odwołania od tej decyzji. Ustalenie to WINB oparł na przedłożonej przez inwestora dokumentacji dotyczącej wyznaczenia znaków granicznych pomiędzy nieruchomością skarżącego i nieruchomościami gminnymi w zakresie objętym inwestycją. Z dokumentacji tej wynika bowiem, że ogrodzenie działki należącej do skarżącego znajduje się całkowicie na tej działce i jednocześnie w odległości około 15-35 cm od granicy z działką gminną (nr [...]). Zatem inwestycja objęta postępowaniem w istocie nie została zrealizowana na działce należącej do skarżącego, a jedynie na działkach gminnych. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne i zapadło z naruszeniem prawa procesowego. Otóż w niniejszej sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych (w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego) przymiot strony powinien być oceniany na podstawie art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 225/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16). Mając to na względzie Sąd wskazał na treści odwołania i uzasadnienia skargi, z których wynika, że skarżący uzasadnia swój interes prawny przede wszystkim tym, iż sporna inwestycja została zrealizowana m.in. na działce stanowiącej jego własność. Skarżący powołuje się w tym zakresie nie tylko na fakt, że jego działka była objęta zgłoszeniem o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, ale wskazuje na wyniki prac geodezyjnych wykonanych po zrealizowaniu inwestycji, tj. na pomiary powykonawcze oraz na dane zawarte w projekcie docelowej organizacji ruchu dla ul. [...] w [...]. Skarżący upatruje swój interes prawny także w naruszeniu jego prawa własności na skutek nieprawidłowości zrealizowanej inwestycji. W szczególności wskazuje na zagrożenie jego bezpieczeństwa wjazdu i wyjazdu z posesji oraz immisje w postaci zwiększenia hałasu i emisji zanieczyszczeń (spalin). Ponadto skarżący wskazuje na okoliczność zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o prawdopodobnej samowoli budowlanej. Uzasadnia swój interes prawny także troską o prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że WINB oparł się na wyjaśnieniach Gminy i przedłożonej przez nią w toku postępowania odwoławczego dokumentacji (geodezyjnej i fotograficznej). Sąd przyznał rację skarżącemu, że WINB wybiórczo ocenił zebrany materiał dowodowy. Ustalenia co do przebiegu inwestycji przez działkę skarżącego WINB oparł wyłącznie na wskazaniach inwestora, niedokonując samodzielnej oceny zgromadzonych w aktach dowodów, w tym dokumentacji geodezyjnej – sporządzonej w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej spornej inwestycji. Jak natomiast wynika z akt sprawy pomiary powykonawcze przebudowy pobocza jezdni wraz z odwodnieniem celem lokalizacji ścieżki rowerowej zostały zawarte w operacie technicznym wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jest dowodem z dokumentu urzędowego, a zatem dowodem o szczególnej mocy dowodowej (art. 76 § 1 K.p.a.). Jednocześnie odwołując się do dokumentacji przedstawionej przez Gminę, WINB wskazał, że ogrodzenie działki należącej do skarżącego znajduje się całkowicie na jego działce i jednocześnie w odległości około 15-35 cm od granicy z działką Gminy nr [...], przez którą przebiega inwestycja. Z kolei od ul. [...] odległość między czołem płotu, a punktem granicznym wynosi 35 cm. W ocenie Sądu, ze stwierdzeń tych nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, że inwestycja nie przebiega przez nieruchomość skarżącego. Nie wiadomo bowiem czy ogrodzenie jest przesunięte w stronę nieruchomości skarżącego, czy jest usytuowane na granicy działek. Natomiast z pisma inwestora z 27 maja 2024 r. wynika, że czynności ustalenia przebiegu działki skarżącego z działkami gminnymi miały na celu wskazanie punktów granicznych działek, bez "wrysowania na mapę przebiegu inwestycji". Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie została w sposób jednoznaczny i prawidłowy wyjaśniona kwestia przebiegu inwestycji gminnej względem granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Ponadto Sąd wskazał, że mimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu konkretnych okoliczności, uzasadniających w jego opinii jego interes prawny w prowadzonym postępowaniu, WINB nie odniósł się do nich, a jedynie w sposób ogólnikowy stwierdził, że inwestycja objęta postępowaniem nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego i nie ogranicza jego prawa własności. Organ odwoławczy powinien ustosunkować się do wszystkich podniesionych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności i argumentów. Skoro skarżący powoływał się na konkretne okoliczności to ich ocena powinna stanowić element badań organu odwoławczego i tym samym wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że WINB zgodnie z zasadami procedury administracyjnej nie wyjaśnił, czy skarżącemu służy przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wytycznych dla organu Sąd podniósł, że WINB przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że okoliczność – zgodnie z którą skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z inwestycją – jest wystarczająca do uznania, że w jego przypadku występuje przesłanka interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję WINB, podczas gdy organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co warunkowałoby uchylenie rozstrzygnięcia; - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie oparte na uznaniu, iż postępowanie odwoławcze zostało niezasadnie umorzone wskutek wadliwego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji uchylenie decyzji odpowiadającej prawu; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niepozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenia przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W świetle treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako przedwcześnie sformułowane, a tym samym jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw. Taka ocena wynika z tego, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wcale nie przesądził, że skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym oceny legalności przebudowy pobocza jezdni wraz z odwodnieniem, celem lokalizacji ścieżki rowerowej na ul. [...] w [...]. Sąd jedynie stwierdził, że, w świetle istniejących w sprawie uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przedwczesna była ocena organu odwoławczego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przypomnijmy w tym miejscu, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Dopiero po stwierdzeniu, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 1768/22). A zatem o tym, czy na podstawie art. 28 K.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 414/24). To właśnie w ww. zakresie organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do przymiotu strony skarżącego, co zasadniczo wymaga uwzględnienia rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a więc wzięcia pod uwagę wszystkich zgromadzonych dowodów, jak i odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto z oceny Sądu I instancji wynika, że podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji była właśnie konieczność rozparzenia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy, a nie li tylko dokumentację geodezyjną przedstawioną przez Gminę [...]. Dopiero wtedy nastąpi ustalenie, czy kwestionowana inwestycja nie przebiega przez nieruchomość należącą do skarżącego. Taka zaś ocena wynika z tego, że w sprawie istnieją dowody, np. dokumentacja powykonawcza, z której wynikają przeciwne wnioski niż wyciągnął organ odwoławczy z dokumentacji geodezyjnej dotyczącej przebiegu granicy nieruchomości przedstawionej przez Gminę [...]. Te rozbieżności wymagają zatem wyjaśnienia, ponieważ organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym o przymiocie strony nie decyduje ewentualny przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącego, ale czy w ogóle w związku z istnieniem przedmiotowej inwestycji można wskazać przepisy prawa materialnego, z których wynikają określone prawa i obowiązki dla skarżącego jako właściciela nieruchomości. W tym zaś zakresie skarżący w odwołaniu podnosił szereg argumentów, do których nie odniósł się WINB, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji, stwierdzając, że braki postępowania wyjaśniającego świadczą o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Nie wykazano aby organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie dowody i dokonał ich oceny; a nadto nie wykazano aby te nierozpatrzone dowody, jak i argumentacja skarżącego zawarta w odwołaniu, nie miały znaczenia w sprawie z uwagi na moc dowodową dokumentacji geodezyjnej obrazującej przebieg granicy nieruchomości. Tymczasem Sąd I instancji poddał w wątpliwość wpływ tej dokumentacji na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, skoro z samej jej treści wynika, że czynności ustalenia przebiegu granicy działki skarżącego z działkami gminnymi miały na celu wskazanie punktów granicznych działek, bez "wrysowania na mapę przebiegu inwestycji". Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na zasadność oddalenia skargi "zwykłej" w oparciu o art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej m.in. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższego wywodu wynika, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż postępowanie odwoławcze zostało niezasadnie umorzone wskutek wadliwego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym – albowiem z uwagi na stwierdzone uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym tego rodzaju ocena organu odwoławczego była przedwczesna. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił z jakich względów uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie można w tym zakresie doszukać się wskazywanej w skardze kasacyjnej lakoniczności wypowiedzi Sądu, czy też aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalało odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenia przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest wręcz przeciwnie, tym bardziej, że w świetle treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako przedwcześnie sformułowane, o czym wyżej była mowa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.