II OSK 68/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 357/25 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 marca 2025 r., nr WOP.7722.199.2024.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 357/25 oddalił skargę A.J. (dalej: "skarżąca" bądź "inwestor") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB" bądź "organ odwoławczy") z 18 marca 2025 r. nr WOP.7722.199.2024.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych budynku parterowego o wymiarach 1,25 m x 1,25 m, konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem, posadowionego na płytach ażurowych zakotwionych w gruncie za pomocą stalowych kotew i posiadającego podłogę wykonaną z płyty OSB, na którego dachu są zamontowane panele fotowoltaiczne. Budynek pełniący funkcję gospodarczą został wybudowany na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym [...], gmina [...] bez wymaganego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 września 2025 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez: — błędne oddalenie skargi na skutek uznania, że obiekt posadowiony na działce Skarżącej spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. posiada fundament i jest trwale związany z gruntem, ze wskazaniem, że fundamentem są płyty ażurowe zakotwione w gruncie za pomocą stalowych kotew, a trwałość związania z gruntem wynika z istnienia konstrukcji przez dłuższy czas na działce Skarżącej, w sytuacji w której obiekt nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; Organy nie ustaliły, czy obiekt nosi cechy niewzruszalności, a płyty ażurowe pełnią wyłącznie funkcję izolacji, a nadto stalowe kotwy nie stanowią elementu konstrukcyjnego obiektu, a co za tym idzie w sprawie nie zostało wykazane, aby obiekt posiadał fundament, mogący zakwalifikować go jako budynek; — błędne oddalenie skargi i brak konkretnego ustalenia daty samowoli budowlanej, w sytuacji w której naruszenie prawa budowlanego oceniane jest wg przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a samo wskazanie, że samowola budowlana została dokonana w okresie kwiecień - lipiec 2013 r. nie stanowi takiego ustalenia, jako zbyt ogólne; — błędne oddalenie skargi i uznanie, że zastosowanie stalowych kotew i płyt ażurowych na gruncie rodzimym oznacza trwałe związanie obiektu z gruntem, w sytuacji w której trwałe związanie z gruntem jest cechą obiektu, która musi wynikać z rodzaju zakotwiczenia obiektu w gruncie, nie jest to cecha obiektu abstrakcyjna i oderwana od fundamentu obiektu, a w sprawie nie sposób uznać, że jakikolwiek element konstrukcyjny obiektu został zakotwiony w gruncie, co może stanowić fundament obiektu; — błędne oddalenie skargi i uznanie, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania pełni funkcję gospodarczą, w sytuacji, w której w sprawie nie wskazano na jakiej podstawie Organy poczyniły takie ustalenia; tego rodzaju ustalenia Organ poczynił apriorycznie, co Sąd I instancji bezwiednie zaaprobował; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt ten nie spełnia definicji budynku w kontekście posiadania fundamentu i cechy trwałości związania z gruntem, co miało bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie przepisów dot. postępowania legalizacyjnego. Mając na względzie wyżej wskazane zarzuty skarżąca: 1. na podstawie art. 185 ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 2. wniosła o zwrot od Organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Spór między stronami ogniskuje się wokół właściwej kwalifikacji obiektu, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, tj. czy stanowi on budynek, którego posadowienie wymagało uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "p.b." , jak przyjął Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu odwoławczego, czy też konstrukcję, która nie spełnia definicji budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Zagadnienia tego dotyczą wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy mieć na względzie, że powszechnie przyjmuje się, że kryterium decydującym o właściwym potraktowaniu obiektu usytuowanego na działce jest funkcja (cel) jaką pełni dany obiekt. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że posadowienie przedmiotowego obiektu na płytach ażurowych poprzez zakotwienie go w gruncie za pomocą stalowych kotew jest na tyle trwałe, że opiera się on czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fakt, że obiekt nie posiada "klasycznego", zagłębionego w ziemi fundamentu, lecz spoczywa na płytach ażurowych i jest zabezpieczony stalowymi kotwami, nie wyklucza uznania go za budynek. Posadowienie na płytach oraz zakotwienie w gruncie tworzy układ konstrukcyjny, który skutecznie przenosi obciążenia na podłoże. W rezultacie zastosowane kotwy zapewniają trwałe związanie obiektu z gruntem, co gwarantuje stabilność konstrukcji oraz chroni ją przed przesunięciem lub zniszczeniem przez siły przyrody. Nie znajduje więc usprawiedliwienia zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 3 pkt 2 p.b. Uwaga organów nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu istnienia na działce obiektu, koncentrowała się na ustaleniu funkcji jaką pełni. Temu celowi służyły przeprowadzone oględziny. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że sposób posadowienia spornego obiektu na działce nr [...] uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Skarżąca nie kwestionowała posadowienia obiektu na płytach ażurowych i umocowaniu za pomocą stalowych kotew, które to posadowienie w świetle wyżej przedstawionych rozważań uznać należało za fundamenty punktowe. Skarżąca obecna podczas oględzin nieruchomości, potwierdziła ustalenia PINB podpisem na protokole z 6 maja 2024 r. Niewątpliwie okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm Prawa budowlanego, wskazują bowiem w niniejszej sprawie na stałe (kilkuletnie) ustawienie obiektu na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jego trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej na płytach ażurowych i zakotwienie w gruncie. Realizowane w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych naruszenia przepisów procedury administracyjnej m.in.: art. 7, art. 80, art. 77 § 1 K.p.a. (bez powiązania ich z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, w tym przede wszystkim z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) ocenić należy jako niemające istotnego wpływu na finalny wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Dalsze zarzuty procesowe odniesione do gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie są uzasadnione. Z ustaleń poczynionych na oględzinach poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, utrwalonych w protokole z tej czynności i dołączonej dokumentacji fotograficznej, wynika sposób posadowienia obiektu na gruncie. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania. Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Niekwestionowane okoliczności faktyczne wskazują na stałe (kilkuletnie) ustawienie obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie przez Skarżącą czynności nakierowanych na doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. Obiekt posiada nadto instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych. Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej, a Skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń w toku sporządzania protokołu z oględzin, który został przez nią podpisany. Powyższych ustaleń wnosząca skargę kasacyjną nie zdołała podważyć. Trafnie Sąd uznał, że obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, w stosunku do którego wszczęto postępowanie, w dłuższym okresie czasu jest usytuowany na działce (jego istnienie stwierdzono już podczas pierwszych oględzin) i pełni funkcję gospodarczą. Spełniał zatem warunki do uznania go w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia za budynek. W tym stanie rzeczy, wobec niepodważenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, za chybiony uznać należało zarzut materialnoprawny naruszenia art. 3 pkt 2 p.b. także przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zdaniem NSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia przez organ administracji ustaleń, umożliwiał organowi dokonanie swobodnej oceny tego materiału i ustalenie właściwej podstawy faktycznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.