II OSK 679/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1018/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 679 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Tarnowskich Górach na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 104 K.p.a., § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) oraz art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) nakazał [...] S.A. w W. Zakład [...] w T.: 1. doprowadzić do stanu pełnej użyteczności pasy przeciwpożarowe oddzielające odcinek linii kolejowej nr 684 (bocznicy Borowiny – Krupski Młyn) przebiegający przez tereny leśne Nadleśnictwa Z. (Leśnictwa K.) położone na terenie Powiatu Tarnogórskiego, 2. doprowadzić do stanu pełnej użyteczności pasy przeciwpożarowe oddzielające odcinek linii kolejowej nr 144 przebiegający przez tereny leśne Nadleśnictwa Z. położone na terenie Powiatu Tarnogórskiego. Termin wykonania ww. obowiązków określono na dzień 30 czerwca 2012 r. Jak podkreślił organ, podstawową rolą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest zabezpieczenie lasu przed zagrożeniem pożarowym pochodzącym od poruszających się po torowiskach pociągów i innych pojazdów szynowych. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nią jako zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek, bowiem do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zobowiązani są właściciele lasów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym). W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, iż w protokole ustaleń z czynności kontrolnych jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a zatem istnieją wystarczające podstawy do wydania decyzji obejmującej konieczność doprowadzenia do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wynika z ustawy o lasach, a nie z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem ostatni z ww. przepisów jest normą określającą uprawnienie w zakresie dyspozycji gruntem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Sąd zaznaczył, że w § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563 - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2006 r.) wprost wymieniono podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Wydane natomiast w jego miejsce rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia, odsyłając w tej kwestii do określonych ustaw. Przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Wskazując z kolei na treść art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach i § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, gdzie wymieniono cztery kategorie pasów przeciwpożarowych, Sąd podkreślił, iż wśród nich nie ma pasa oddzielającego las od linii kolejowej. Stąd też wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych. Z tego też względu zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w powyższym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do ustawy o transporcie kolejowym. Cytując treść art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd podkreślił, że prawo zarządcy, o którym mowa w ostatnim z ww. przepisów, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. W tym zakresie Sąd wskazał na definicję pojęć "zarządcy infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 7) i "infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 1 tej ustawy) oraz art. 15 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Wskazując z kolei na treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd wywiódł, iż z ust. 1 tego przepisu wynika uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Oznacza to, iż w myśl art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Sąd nie podzielił poglądu, że przedmiotowy obowiązek miałby spoczywać na właścicielach lasu oraz zwrócił uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, którym jest ruch kolejowym, a w szczególności proces hamowania pociągu. Zdaniem Sądu słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, które dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Co za tym idzie jest on podmiotem zobowiązanym do dbania o należyty stan zabezpieczeń przeciwpożarowych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie staje się adresatem obowiązków wskazanych w decyzji wydanej przez właściwy organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy te wskazują zarządcę infrastruktury kolejowej jako podmiot zobowiązany do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. W ocenie skarżącego przepisy art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów zobowiązanych do urządzenia pasów przeciwpożarowych, a są normami określającymi ogólny obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Art. 55 ustawy jest normą określającą uprawnienia. Użyta przez ustawodawcę semantyka poprzez sformułowanie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek", "jest zobowiązany" bezspornie prowadzi do wniosku, że zarządca infrastruktury dysponuje prawem w zakresie dyspozycji powołanego przepisu. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa nie można domniemywać obowiązków obywateli. Zarówno zakazy, jak i nakazy mogą być nakładane w ramach norm prawa w randze ustawowej w postaci jasnej, a nie blankietowej normy prawnej. - art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o lasach) przez przyjęcie, że wynikający z tych przepisów obowiązek właścicieli lasów nie obejmuje ochrony przeciwpożarowej lasów. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia stanowiącego, iż "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące rażącego naruszenia art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Także w świetle powyżej przedstawionej argumentacji za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należało też zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.