II OSK 651/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Go 407/23 w sprawie ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO-8450/360-L/22 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 407/23, oddalił skargę A.K. i K.K. (zwani dalej skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 17 kwietnia 2023 r., nr SKO-8450/360-L/22 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. A z o.o. w [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...], w skład której wchodzi wieża stalowo-kratowa o wysokości 61,95 m n.p.t. z odgromnikami, zestaw anten sektorowych o częstotliwościach: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz o azymutach 80°, 200°, 330° i zestaw anten radioliniowych, urządzenia sterujące umiejscowione pod wieżą. Do wniosku dołączono 2 egz. mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z zaznaczoną lokalizacją wieży oraz kwalifikację przedsięwzięcia dla inwestycji. Teren objęty wnioskiem nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z 10 września 2021 r. nr 11/2021, znak OSO.6733.14.2021 Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego, wskazując m.in., że jest ona niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, dalej u.p.z.p.) oraz narusza art. 6 pkt 2 tej ustawy. W wyniku wniesienia przez A z o.o. w [...] odwołania, decyzją z 22 października 2021 r. nr SKO-5769/202-L/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z 5 kwietnia 2022 r., nr 3/2022, znak OSO.6733.14.2021.6.2022 Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz wnioskodawcy lokalizację opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania, złożonego m.in. przez skarżących, decyzją z 7 lipca 2022 r. nr SKO-3325/120-L/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny decyzją z 17 listopada 2022 r. nr 3/2022, znak OSO.6733.14.2021.6.2022 Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz A z o.o. w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] dla ww. inwestycji, obejmującej wieżę o konstrukcji kratowej o wysokości 61,95 m na fundamencie żelbetowym, instalację anten radioliniowych, 9 anten sektorowych: - 6 szt. anten radioliniowych o wysokości zawieszenia 56,3 i 55,6 m n.p.t. o śr. 0,6 m, - 3 szt. anten AS26_2 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/1800 MHz , skierowane w azymutach 80°, 200º, 330° o mocy izotropowej EIRP 474 W na każdą antenę, - 3 szt. anten AS26_2 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 800/2100 MHz , skierowane w azymutach 80 200 330° o mocy izotropowej EIRP 495 W na każdą antenę, - 3 szt. anten AS25_1 o wysokości zawieszenia 58,5 m n.p.t. pracujące w systemie 900 MHz, skierowane w azymutach 80º, 200º, 330° o mocy izotropowej EIRP 1016 W na każdą antenę oraz urządzeń nadawczych, montaż anten sektorowych na wysokości 58,5 m, urządzeń sterujących, ogrodzenia, przyłącza elektroenergetycznego. Zakres tiltów anten wynosi od 0° do 10°. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] w obrębie [...] znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja będzie zlokalizowana w granicy obszarów chronionych: Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony "[...]", Natura 2000 Specjalny Obszar Chroniony "[...]", Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]". Teren inwestycji położony jest w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat – Q1% i częściowo znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wynoszącym 0,2%. Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ obszar objęty wnioskiem oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolami PslV (pastwiska trwałe), RIVb, RVI (grunty orne) oraz LsV (lasy). Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 50 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i szczegółowo w pkt. 2 i 5 decyzji określił parametry techniczne planowanej inwestycji. Lokalizacja planowanej inwestycji uzyskała pozytywne uzgodnienia ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w zakresie melioracji wodnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody, Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne, Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W punkcie VIII decyzji organ szczegółowo określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji dołączono załącznik graficzny nr 1 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi oraz załącznik nr 2, zawierający wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, również poprzez zamieszczenie stosownych obwieszczeń na tablicy Urzędu Gminy [...] i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń wsi [...]. Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania, złożonego m.in. przez skarżących, decyzją z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO-8450/360-L/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) uchylono przepisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokalizacyjnych – § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej r.p.z.o.ś.). Weszło ono w życie 4 czerwca 2022 r. Wprowadzone nowelizacją zmiany oznaczają, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie już wymagać uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia nowelizującego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, umarza się. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wpływu na środowisko inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i wydana decyzja jest prawidłowa. Ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stację bazową telefonii komórkowej będzie zapewniona w ramach obowiązujących już przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej p.o.ś.). W oparciu o przepisy tej ustawy właściciel instalacji będzie obowiązany do zgłoszenia instalacji, których emisja nie wymaga pozwolenia, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 152 p.o.ś. oraz będzie obowiązany dokonywać pomiaru pola elektromagnetycznego w środowisku (art. 122a p.o.ś.). Dodatkowo, na podstawie art. 123 p.o.ś. będzie obowiązany do okresowych badań pól elektromagnetycznych. Powyższe regulacje odnoszą się do zrealizowanej inwestycji. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu odnoszące się do wpływu planowanej inwestycji na środowisko są niezasadne. Wymogi dotyczące zawiadamiania stron zostały zachowane. W myśl art. 56 u.p.z.p. właściwy organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organ I instancji przesłał projekt decyzji do uzgodnienia przez Starostę Żagańskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych, Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w zakresie melioracji wodnych, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną przyrody, Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne, Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...] i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Przedłożony projekt decyzji został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych 14 października 2022 r., przez Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW [...] 24 października 2022 r., przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] 24 października 2022 r. Pozostałe organy: Starosta [...], RDOŚ w [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, co oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Kontrolowana decyzja zawiera zalecenia organów uzgadniających. Na powyższą decyzję SKO w Zielonej Górze skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 29 listopada 2023 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie chodziło o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się m.in. z wieży telekomunikacyjnej wyposażonej w niezbędną infrastrukturę telekomunikacyjną. Z istoty tej inwestycji wynika, że nie służy ona zaspokojeniu interesu indywidualnego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona wieża. Dotyczy ona celu publicznego wskazanego w przywołanym wyżej art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej u.g.n) w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n., wobec czego zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p., a postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało przeprowadzone zgodnie z art. 53 u.p.z.p. Z kolei zarzuty podniesione przez skarżącego oraz uczestnika postępowania okazały się niezasadne. Jeśli chodzi o zarzut pominięcia właściciela obiektu infrastruktury technicznej którym jest spółka B, Sąd I instancji wskazał, iż jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają prawa do zastępowania strony uprawnionej i podnoszenia zarzutu w tym zakresie. Z kolei jeśli chodzi o zarzut, w myśl którego A z o.o. w [...] nie mogła w imieniu innej spółki żądać ustalenia decyzji lokalizacyjnej dla obiektu do niej nienależącego, w ocenie Sądu I instancji przepisy u.p.z.p. nie przewidują wymogu, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia ta nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu naruszenia wynikającego z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, według Sądu I instancji okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, podobnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski, nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jak wskazał Sąd I instancji na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylone zostały § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Prawodawca usunął zatem z wykazów przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokalizacyjne. W myśl § 3 rozporządzenia nowelizującego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, umarza się. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, iż w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie nie było wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Odnosząc się do argumentacji podważającej zgodność rozporządzenia z aktami wyższego rzędu, Sąd I instancji wskazał, że w zakresie stanowienia ww. rozporządzenia z 2022 r. nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz.Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz.Urz.UE.L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz.Urz.UE.L 245 z 25.09.2019, str. 10). Jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku. Projekt został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazany do konsultacji publicznych 12 stycznia 2022 r. Nadto projekt został przesłany do opiniowania, z terminem 14 dni na zgłoszenie ewentualnych uwag, do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Proces stanowienia rozporządzenia z 2022 r. nie był zatem wadliwy. W rezultacie rozporządzenie nowelizujące z dnia 5 maja 2022 r. weszło do systemu prawa, zostało prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie i wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania przez sąd. Odnosząc się do zarzutów braku wyjaśnienia, jakie moce EIRP planowanych anten objęto analizą, czy zostały one określone w decyzji lokalizacyjnej, do kwestii zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określenia terenu, na który inwestycja ma oddziaływać, Sąd I instancji wskazał, iż organ I instancji oparł się na wartości EIRP dla każdej anteny nadawczej z osobna, co potwierdza zarówno treść decyzji tego organu, jak i przedłożona przez inwestora w toku postępowania administracyjnego dokumentacja dotycząca planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (kwalifikacja przedsięwzięcia). Decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy [...] zawiera wskazanie zarówno mocy EIRP anten, jak i maksymalne ich pochylenie (tilty). Sąd I instancji wyjaśnił, że oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji pola elektromagnetycznego. Zasięg pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej normy dopuszczalne wystąpi w wolnej przestrzeni w wysokości powyżej 44,7 m n.p.t. Ludność nie będzie zatem miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego. Projektowana inwestycja nie ogranicza gospodarowania na terenach sąsiednich. Sąd I instancji stwierdził zatem, że stacja bazowa nie spowoduje ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności poprzez możliwość wystąpienia ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi odnośne zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców z uwagi na wywoływane przez inwestycję promieniowanie elektromagnetyczne. Sąd I instancji stwierdził, że w ramach ustalania warunków i szczegółowych zasad w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się, m.in. wymagania co do ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Takie ustalenia zaskarżona decyzja zawiera. Organy zobowiązane były również ustalić, czy z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia oraz jego parametry techniczne i użytkowe planowana inwestycja należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. I takiej oceny dokonały, prezentując prawidłowe – bo znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy – stanowisko, że planowana inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć i w związku z tym nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazany przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie parametrów i charakteru planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji zaznaczył, iż decyzja ta nie uprawnia inwestora ani do samodzielnej zmiany tych parametrów (w tym co do mocy, kąta pochylenia oraz azymutu anten), ani tym bardziej do rozszerzenia elementów składowych planowanej inwestycji. W sytuacji gdyby inwestor dokonał modyfikacji parametrów zaprojektowanej stacji bazowej, wówczas przypadek taki należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego zezwolenia. Ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten, wykraczająca poza wskazane w zaskarżonej decyzji parametry, będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do możliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przy założeniu przekroczenia jej parametrów określonych we wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Zdaniem Sądu I instancji również pozostałe zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Jeśli chodzi o stanowiska archeologiczne w pobliżu miejsca lokalizacji inwestycji, decyzja organu I instancji zawiera w pkt. V wskazania w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, do których przestrzegania inwestor będzie zobowiązany na etapie ewentualnej realizacji przedsięwzięcia. Podstawy uwzględnienia stanowiska skarżących nie mógł stanowić sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji, gdyż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie z powodu protestów społeczności lokalnej. Kwestia zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (w dacie wydania zaskarżonej decyzji było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864; obecnie jest to rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r., Dz.U. z 2023 r., poz. 1040) będzie przedmiotem badania na etapie ewentualnej realizacji przedsięwzięcia. Skarżący złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucili naruszenie przepisów prawa: 1. Art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 2, 1, 45 ust. 1, 79 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia skargi konstytucyjnej w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej z uwagi, iż jedynym przepisem prawa materialnego odnoszącego się do istoty sprawy jest art. 54 u.p.z.p., który w takiej jednostce prawnej nie istnieje i tym samym nie podlega ocenie prawnej. Ponadto z wyroku nie wynika nawet, czy organy dokonały analizy w zakresie ochrony ładu przestrzennego i jakie przepisy prawa materialnego tym samym stosowały. 2. Art. 2, 7, 45 ust. 1, Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi. 3. Art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego tym bardziej, że nie wiadomo, jaki określono obszar oddziaływania inwestycji oraz jej wypływ na środowisko w rozumieniu ustawy. 4. Art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zbadania istoty sprawy, ponieważ organy nie dokonały analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych przez ustawodawcę w konkretnych jednostkach prawnych wynikających z przepisów odrębnych. 5. Art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W niniejszej sprawie organ nie udowodnił, że inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, o którym mowa w ustawie. 6. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w powiązaniu z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska. W istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska organ analizował, tym bardziej, że z treści decyzji to nie wynika. 7. Art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej. 8. Art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 2 lit. b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o których mowa powyżej, nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie. 9. Art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ww. akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z roku 1999. 10. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych oraz nieokreślenie przedmiotu sporu, jako całości użytkowanej stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany. 11. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponadlokalnie). 12. Art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ z decyzji nie wynika, ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na ich rzecz solidarnie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego zakres kontroli kasacyjnej wyznaczają podstawy przytoczone przez skarżących. W świetle tak zakreślonej kognicji, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Część podstaw kasacyjnych została sformułowana przez wielokrotne przywołanie tych samych problemów prawnych, przy jedynie pozornej zmianie ich treści. Uzasadnione jest zatem łączne odniesienie się do zarzutów dotyczących tego samego zagadnienia. Taki sposób ich oceny odpowiada charakterowi postępowania kasacyjnego i nie oznacza pominięcia któregokolwiek z twierdzeń skargi kasacyjnej. Nie są zatem zasadne zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz k.p.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa konieczne składniki uzasadnienia wyroku. Naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz motywów, dla których skarga została oddalona. Sąd I instancji omówił charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagania wynikające z art. 52-56 u.p.z.p., skutki zmiany rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz kwestie odnoszące się do parametrów technicznych inwestycji i ochrony interesów osób trzecich. Tok argumentacji Sądu I instancji jest zatem możliwy do jednoznacznego odtworzenia i poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie można podzielić twierdzenia, że powołanie przez Sąd I instancji art. 54 u.p.z.p. miało uniemożliwić skarżącym wniesienie skargi konstytucyjnej. Art. 54 u.p.z.p. istnieje w systemie prawa i składa się z punktów oraz liter. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd oceniał kompletność decyzji z punktu widzenia określenia rodzaju inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, a więc elementów wymienionych w art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada przy tym obowiązku redagowania uzasadnienia w sposób mający stworzyć stronie przyszłą podstawę skargi konstytucyjnej. Konstytucyjne prawo do wniesienia takiej skargi nie oznacza obowiązku przytoczenia przez sąd pełnego katalogu wszystkich regulacji mogących pozostawać w potencjalnym związku ze sprawą. Wystarczające jest zatem wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienie motywów jej zastosowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Dodać wypada, że ewentualne usterki redakcyjne polegające na niepełnym oznaczeniu przez Sąd ustępów czy punktów danej normy nie stanowią uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdy z całokształtu uzasadnienia jednoznacznie wynika motywacja prawna Sądu. Nie jest również trafny zarzut nieustosunkowania się do zarzutów skargi. Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie oznacza konieczności osobnego omawiania każdego twierdzenia strony w kolejności przez nią przyjętej, jeżeli z uzasadnienia wynika stanowisko sądu wobec wszystkich problemów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wypowiedział się co do kompletności wniosku, zakresu analizy wymaganej przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p., treści decyzji w świetle art. 54 u.p.z.p., wpływu inwestycji na środowisko, ochrony zdrowia, dziedzictwa kulturowego i interesów osób trzecich, a także co do skutków prawnych wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Skarżący nie wskazali natomiast konkretnego zagadnienia, którego brak w uzasadnieniu uniemożliwiałby kontrolę kasacyjną, ani nie wykazali wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie mogło doprowadzić do podważenia kwestionowanego wyroku. Przepis ten określa zadanie sądów administracyjnych polegające na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej. Nie został naruszony tylko dlatego, że wynik tej kontroli nie odpowiada oczekiwaniom skarżących. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji skontrolował zarówno prawidłowość postępowania administracyjnego, jak i zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego. Zarzut w części odwołującej się bezpośrednio do art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., został ponadto sformułowany bez wskazania, na czym miał polegać błąd kontroli dokonanej przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie służy ponownemu kwestionowaniu decyzji administracyjnej w oderwaniu od treści zaskarżonego Ponadto trudno uznać podniesione w tym względzie zarzuty dotyczące niedokładnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji czy rzekomego braku oceny decyzji organów pod kątem przepisów proceduralnych za uzasadnione, skoro z dokumentacji sprawy oraz ustaleń organów administracji publicznej zaakceptowanych przez Sąd I instancji wprost wynika, że instalacja generuje promieniowanie elektromagnetyczne w wolnej przestrzeni na wysokościach przekraczających 44,7 m n.p.t. Wobec faktu, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się znacząco poniżej tej strefy, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że inwestycja powoduje ponadnormatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie w wymiarze prawnym. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące zakresu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego, środowiska, dóbr kultury współczesnej oraz ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli skarżący kasacyjnie twierdzą, że analiza taka była niepełna albo pozorna, powinni wskazać konkretny przepis odrębny oraz określony element stanu faktycznego, który został pominięty lub oceniony wadliwie. Ogólne odwołanie się do ładu przestrzennego, środowiska, dóbr kultury współczesnej lub interesów osób trzecich nie wystarcza do wykazania naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować za stronę brakujących elementów podstawy kasacyjnej ani poszukiwać hipotetycznych sprzeczności planowanego zamierzenia z nieoznaczonymi przepisami odrębnymi (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 901/24, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2622/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego, z opisanego przez Sąd I instancji materiału sprawy wynika, że wymagana analiza została przeprowadzona. Do decyzji organu pierwszej instancji dołączono załącznik zawierający wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Analiza uwzględniała rodzaj i parametry planowanej inwestycji, stan faktyczny i prawny terenu, położenie w granicach obszarów objętych ochroną przyrody, zagrożenie powodziowe, klasyfikację użytków gruntowych, dostęp do drogi publicznej oraz wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Projekt decyzji został ponadto poddany uzgodnieniom z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody, gospodarki wodnej, melioracji oraz ochrony zabytków. Skarżący nie wskazali, jaki konkretny element tej analizy albo procedury uzgodnieniowej był niewystarczający. Ponadto skarżący oparli się na założeniu, że organ powinien dodatkowo udowodnić, iż inwestycja nie narusza abstrakcyjnie pojmowanego ładu przestrzennego. Założenie to jest błędne. Art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawiera definicję ładu przestrzennego, nie stanowi natomiast samoistnej normy zakazującej lokalizacji określonego obiektu. W postępowaniu dotyczącym inwestycji celu publicznego organ bada zgodność zamierzenia z konkretnymi przepisami odrębnymi i określa w decyzji warunki ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stosownie do art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. Decyzja organu pierwszej instancji określa lokalizację obiektu, jego zasadnicze gabaryty, wysokość wieży, skład instalacji, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wymagania dotyczące zagospodarowania terenu. Nie wskazano zaś żadnej normy prawa materialnego, z którą tak określone zamierzenie pozostawałoby w sprzeczności. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany. Stosownie do art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa nie może zatem opierać się wyłącznie na ogólnym przekonaniu o niepożądanym wpływie obiektu na krajobraz lub na sprzeciwie części społeczności lokalnej, lecz musi wynikać z konkretnej normy prawnej wykluczającej realizację zamierzenia w danym miejscu. Takiego przepisu skarżący nie wskazali. Mając dodatkowo na względzie specyfikę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, charakteryzującą się szczególną specyfiką techniczną oraz faktem, iż lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej wynika z wymogów technologicznych pokrycia zasięgiem danego obszaru, brak jest normatywnych podstaw do żądania wkomponowania wieży o wysokości 61,95 m w istniejący ład urbanistyczny poprzez dostosowanie jej wysokości do okolicznej niższej zabudowy. Dlatego właśnie wymogi ochrony ładu przestrzennego w odniesieniu do inwestycji celu publicznego realizują się poprzez sprawdzenie braku sprzeczności z przepisami odrębnymi oraz dokonanie przewidzianych prawem uzgodnień. W przedmiotowej sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dokonano prawidłowo, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Nie jest zasadny zarzut, w myśl którego we wniosku nie przedstawiono danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Do wniosku została dołączona kwalifikacja przedsięwzięcia, zawierająca opis planowanej stacji oraz dane techniczne służące ocenie emisji pola elektromagnetycznego. W decyzji określono liczbę i rodzaj anten sektorowych, wysokość ich zawieszenia, azymuty, pasma częstotliwości, moce EIRP oraz zakres pochylenia osi głównych wiązek. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających poziomy dopuszczalne wystąpi w wolnej przestrzeni powyżej 44,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludności. Zarzut, że nie wiadomo, jakie elementy środowiska były analizowane, pozostaje zatem w sprzeczności z opisanym w uzasadnieniu wyroku materiałem sprawy. Nie zmienia tej oceny odwołanie się do szerokiego ustawowego pojęcia środowiska. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga przedstawienia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Zakres tych danych musi odpowiadać rodzajowi konkretnego zamierzenia. W przypadku stacji bazowej podstawowym potencjalnym oddziaływaniem jest emisja pól elektromagnetycznych, a dane niezbędne do jej oceny zostały przedstawione. Skarżący nie wymienili żadnego innego, skonkretyzowanego elementu środowiska, którego możliwe naruszenie miałoby zostać pominięte. Zarzut dotyczący braku wykazania, że w oddziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej ma charakter wyłącznie hipotetyczny. Skarżący nie wskazali bowiem żadnego takiego dobra w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.z.p., które znajdowałoby się w obszarze oddziaływania inwestycji i którego ochrona wymagałaby wprowadzenia dodatkowych warunków. Decyzja zawiera ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a projekt rozstrzygnięcia został przekazany właściwemu organowi ochrony zabytków. Nie istnieje obowiązek prowadzenia abstrakcyjnego dowodu na niewystępowanie w otoczeniu inwestycji każdego potencjalnego dobra kultury współczesnej, jeżeli strona nie identyfikuje konkretnego obiektu wymagającego ochrony. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut, iż z decyzji lokalizacyjnej nie wynika kwestia ochrony interesu osób trzecich wszak w punkcie VIII decyzji organ pierwszej instancji wprost bowiem określił wymagania służące właśnie ochronie interesów osób trzecich. Niezależnie od tych postanowień, Sąd I instancji wyjaśnił, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne nie obejmie miejsc dostępnych dla ludności ani nie spowoduje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie wskazali konkretnego uprawnienia związanego z ich nieruchomościami, które zostałoby naruszone przez samo ustalenie lokalizacji inwestycji. Decyzja lokalizacyjna ma przy tym charakter wstępny, a zatem nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie przesądza o dopuszczalności każdego rozwiązania technicznego na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a ochrona interesów osób trzecich podlega ponownej weryfikacji w postępowaniach prowadzących do realizacji i użytkowania obiektu. W tej grupie zarzutów mieści się także twierdzenie o braku określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do wymagań stawianych wnioskowi, a nie do samodzielnego elementu osnowy decyzji. Teren objęty wnioskiem został przedstawiony na mapie, a w załączniku graficznym do decyzji oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Dokumentacja zawierała również dane dotyczące zasięgu pól elektromagnetycznych. Skarżący nie wykazali, aby Sąd I instancji pominął konkretny brak dokumentacji lub błędnie odczytał jej treść. Wskazywane w skardze kasacyjnej rozróżnienie oddziaływania "lokalnego" i "ponadlokalnego" nie wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Określenia te odnoszą się do znaczenia inwestycji celu publicznego, a nie do technicznego sposobu prezentacji zasięgu emisji. Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty zmierzające do podważenia zastosowania wskazanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. Na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne objęte dotychczas tymi przepisami zostały tym samym usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego nowe brzmienie przepisów stosuje się także do przedsięwzięć, dla których przed wejściem w życie nowelizacji wszczęto i nie zakończono co najmniej jednego z postępowań dotyczących decyzji wymienionych w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z kolei § 3 nakazywał umorzenie wszczętych i niezakończonych postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszących się do tych przedsięwzięć. W dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji i decyzji Kolegium nie istniał zatem obowiązek poprzedzenia ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ nie mógł żądać od inwestora dokumentu, którego uzyskania obowiązujące prawo nie wymagało. Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że uchylenie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie oznacza zniesienia ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Ochronę tę zapewniają przepisy Prawa ochrony środowiska, w szczególności obowiązek zgłoszenia instalacji, wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych oraz państwowy monitoring tych pól. Skarżący nie wykazali podstaw pozwalających na odmowę zastosowania rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 60 ustawy środowiskowej, a Sąd I instancji odniósł się do jego relacji z dyrektywą 2011/92/UE, celu regulacji oraz przebiegu konsultacji publicznych i opiniowania projektu. Sama krytyczna ocena przyjętego przez prawodawcę modelu ochrony środowiska nie stanowi wykazania sprzeczności rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą. Podniesiony w tym zakresie zarzut ma więc charakter przede wszystkim polemiczny nie zaś normatywny. Podobnie ogólny charakter ma zarzut dotyczący w istocie oceny procesu legislacyjnego poprzedzającego wydanie przez Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Skarżący nie wskazali, który element ww. rozporządzenia miałby wykraczać poza ustawowe upoważnienie albo pozostawać w sprzeczności z konkretną normą Konstytucji. Nie wykazali też, w jaki sposób stosowanie powszechnie obowiązujących poziomów dopuszczalnych pól elektromagnetycznych miałoby stanowić eksperyment naukowy lub medyczny w rozumieniu art. 39 Konstytucji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uznał, że rozporządzenie to "znosi ochronę zdrowia i życia". Przeciwnie, Sąd przyjął obowiązywanie norm dopuszczalnej ekspozycji i wskazał mechanizmy kontroli ich przestrzegania. Ogólne powołanie się art. 38, art. 39 i art. 74 ust. 3 Konstytucji bez wykazania konkretnej sprzeczności normatywnej nie mogło zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące mocy EIRP anten radioliniowych, określenia przedmiotu inwestycji oraz uzasadnienia sposobu ustalenia obszaru oddziaływania. W decyzji organu pierwszej instancji określono inwestycję jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem elektroenergetycznym, wskazując konstrukcję i wysokość wieży, liczbę i rodzaj anten sektorowych oraz radioliniowych, wysokość ich zawieszenia, azymuty, pasma pracy, moce EIRP anten sektorowych, zakres tiltów, urządzenia nadawcze i sterujące, ogrodzenie oraz pozostałe elementy infrastruktury. Opis ten umożliwia jednoznaczną identyfikację rodzaju inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Twierdzenie, że nie określono przedsięwzięcia jako "całości użytkowanej stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany", nie wskazuje na naruszenie konkretnego obowiązku wynikającego z art. 52 albo art. 54 u.p.z.p. Skarżący nie wskazali przepisu nakazującego zamieszczenie w samej decyzji lokalizacyjnej wartości EIRP każdej anteny radioliniowej. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. określa wymagania dotyczące danych przedstawianych we wniosku, nie zaś zamknięty katalog parametrów, które w każdym przypadku muszą zostać powtórzone w osnowie decyzji. W realiach sprawy dokumentacja zawierała dane wystarczające do identyfikacji inwestycji i oceny jej przewidywanego wpływu. Po zmianie stanu prawnego obowiązującej od dnia 4 czerwca 2022 r. nie można zaś wywodzić obowiązku podawania parametrów służących kwalifikacji przedsięwzięcia według uchylonych progów rozporządzenia środowiskowego. Niezależnie od tego, prawidłowe było przyjęcie mocy EIRP dla każdej anteny oddzielnie, a nie sumowanie mocy wszystkich anten wchodzących w skład instalacji. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględniać równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny również wtedy, gdy instalacja obejmuje kilka anten (uchwała NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podane przez inwestora i ujęte w decyzji parametry, w tym moc, azymut i maksymalny kąt pochylenia anten, wiążą inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania w odniesieniu do hipotetycznej konfiguracji stacji odmiennej od objętej wnioskiem i decyzją. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz § 3 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawiera określenie inwestycji i warunków jej lokalizacji, a w uzasadnieniu przedstawia ustalenia dotyczące terenu, przeprowadzonych uzgodnień, kwalifikacji środowiskowej i ochrony interesów osób trzecich. Kolegium, utrzymując ją w mocy, odniosło się do zasadniczych zarzutów odwołania oraz wyjaśniło podstawy zastosowania zmienionych przepisów środowiskowych. Przepisy prawa materialnego nie muszą być w całości przytoczone w osnowie decyzji, a art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi właściwą podstawę procesową rozstrzygnięcia organu odwoławczego utrzymującego decyzję w mocy. Skarżący nie wykazali, jaki konkretny brak uzasadnienia uniemożliwił kontrolę decyzji lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z dokumentacji i decyzji wynika zarówno teren objęty inwestycją, jak i przewidywany zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych. Sąd I instancji podał, że obszar występowania poziomów przekraczających wartości dopuszczalne znajdzie się w wolnej przestrzeni powyżej 44,7 m n.p.t., poza miejscami dostępnymi dla ludności. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentu podważającego to konkretne ustalenie ani nie wskazuje dowodu, który miał zostać pominięty. Samo ponowienie pytania, czy oddziaływanie ma charakter lokalny czy ponadlokalny, nie wykazuje wadliwości decyzji ani wyroku. W konsekwencji żadna z podstaw kasacyjnych nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Skarga kasacyjna w znacznej części ponawia ogólne zastrzeżenia odnoszące się do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, nie wykazując jednak, jaki konkretny przepis odrębny sprzeciwiał się realizacji przedmiotowej inwestycji, jaki element wymaganej analizy został pominięty ani w jaki sposób zarzucane uchybienia mogły wpłynąć na wynik sprawy. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania, tj. Stowarzyszenia X, wyrażonego w piśmie z 16 czerwca 2026 r., zatytułowanym "Wniosek" oraz popartego w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 czerwca 2026 r., należy zauważyć, że zawarte w nim stwierdzenia i żądania stanowią w istocie próbę uzupełnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, ich uszczegółowienia oraz szerszego uzasadnienia. Podkreślić jednak wypada, że żaden z przepisów p.p.s.a. nie przewiduje możliwości, aby podmiot, który nie wniósł skargi kasacyjnej, mógł w istocie uzupełnić ją za stronę skarżącą w dowolnie uznanym przez siebie zakresie. Takie postępowanie prowadziłoby de facto do ominięcia formalnych wymogów, które musi spełnić skarga kasacyjna, aby była dopuszczalnym środkiem prawnym od orzeczenia sądu niższej instancji. Te zaś sformułowane zostały zarówno w sensie podmiotowym (podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej), jak i przedmiotowym oraz formalnym w art. 173-177 p.p.s.a. Pomijając szczegółowe przytaczanie treści tych przepisów stwierdzić wypada, że czynią one ze skargi kasacyjnej sformalizowany środek zaskarżenia, który nie może zostać zastąpiony pismem, nawet tak rozbudowanym jak wniosek Stowarzyszenia, lub stanowiącym substytut uzupełnienia skargi kasacyjnej. Chcąc bowiem osiągnąć taki efekt pismo takie powinno spełniać wymagania stawiane skardze kasacyjnej w wyżej wskazanych przepisach. Tymczasem pismo Stowarzyszenia tych wymagań nie spełnia, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznego zajmowania stanowiska względem podniesionych w nim kwestii, podobnie zresztą jak w przypadku pism przedłożonych przez skarżących do Sądu po dniu wyrokowania. W takiej sytuacji skarżący mogą ewentualnie rozważyć, czy z uwagi na ich treść, nie będzie ewentualnie właściwe skorzystanie ze środków ochrony prawnej w postaci nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych chociażby przepisami k.p.a. Z podniesionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.