II OSK 65/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 561/25 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.S. i J.S. solidarnie na rzecz Rady Miejskiej w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 561/25, po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skarg M.S. i J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargi w części dotyczącej działki skarżących nr [...], obręb [...], miasto K. (pkt 1) i w pozostałym zakresie odrzucił skargi (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.S. i J.S. wnieśli skargi na uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K., przy czym skarga J.S. pierwotnie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 548/23. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: – art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") w zakresie określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, – art. 35 u.p.z.p. w zakresie wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, – art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie władztwa planistycznego, – zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady równej ochrony prawnej prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem skarżących podczas uchwalania planu miejscowego zostały naruszone w sposób istotny zasady sporządzania planu. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., plan musi określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W § 10 zaskarżonej uchwały stanowi się, że "w granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Tymczasem część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r. Część graficzna planu także nie zawiera danych dotyczących tej strefy. Dalej wskazano, że § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że "ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie". Natomiast według § 27 ust. 12 tej uchwały "na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Zakaz nie dotyczy dotychczasowego wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu". Skarżący podnieśli, że w ich przypadku wykonanie ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogi w planie stanowiłoby powierzchnię dróg wraz z pasem technicznym około 2.930 m2, a ograniczenie korzystania z nieruchomości wynosiłoby około 6.435 m2, stanowiąc prawie połowę ich nieruchomości. Skarżący wskazali, że będąca ich własnością działka nr [...] została podzielona w planie dwiema drogami na trzy części. Dodatkowo plan przewiduje wzdłuż zachodniej granicy działki pas techniczny oraz dodatkową drogę, a od wschodniej strony poszerzenie pasa drogowego. Skarżący podnieśli, że przewidziane w planie drogi przebiegające przez ich nieruchomość wynikają z podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane za zachodnią granicą ich działki i miałyby stanowić dodatkowe drogi dojazdowe do nowych nieruchomości, które są niepotrzebne, gdyż działki posiadają inne możliwości dojazdu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że uzyskał decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków województwa gdańskiego (obecnie pomorskiego) pod numerem [...] ([...]) zespołu urbanistycznego Miasta K., w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do planu, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega wskazanym ograniczeniom w strefie B.1. – w strefie ograniczenia gabarytu zabudowy, gdzie był określony dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16 m x 32 m, wysokość 12 m, oraz w strefie B.2. – w strefie ochrony krajobrazu, gdzie był określony zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego. Tym samym na etapie sporządzania planu Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymagał wrysowania granic stref ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego konieczności wykonania ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi dróg Rada wskazała, że w planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie. Zwrócono uwagę, że przed wejściem w życie planu działka nr [...] była użytkowana rolniczo, zatem można ją było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Zaznaczono, że plan nie nakłada obowiązku grodzenia terenu, jednakże – jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość – to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Organ wyjaśnił ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. 8 grudnia 2022 r. wydał decyzję w sprawie rozbiórki istniejącego wzdłuż granicy zachodniej i wschodniej działki nr [...] w obrębie [...] miasta K. ogrodzenia z siatki drucianej i słupków żelbetowych, znajdującego się na terenie przewidzianym w planie jako drogi publiczne, oznaczone symbolem 07.KD.D, 13/1/1.KDW, 09.KD.D, 03.KD.L oraz na terenie pasa infrastruktury technicznej oznaczonej symbolem 16/1.3.IT. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 marca 2023 r. Na tę decyzję wniesiono skargę do WSA w Gdańsku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podzielenia działki skarżących na trzy części Rada wskazała, że w na etapie koncepcji projektu planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności terenów jeszcze niezainwestowanych, również terenów działki nr [...]. Na etapie opracowania koncepcji planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części planu (w tym również terenów działki nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych itp. W szczególności oceniono możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. Analizy te wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. M. Niezainwestowane tereny w północnej części planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dawały szans na bezpośrednie połączenie z ul. M. w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka [...] przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowiły również występujące tu przewyższenia terenu dochodzące do 30 %, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia około 15 % na południe od wspomnianych terenów nie była możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze planu można było powiązać. Organ wskazał, że na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia, że nie ma racjonalnych (również ze względu na koszty) technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ul. M. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane, dając perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej. W piśmie procesowym z 31 października 2023 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały, tj.: art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, w tym w szczególności polegające na nieuwzględnieniu faktu, że drogi 09.KD.D i 03.KD.L mają przeciąć działkę skarżących na 3 części, aby zapewnić dojazd do pozostałych poparcelowanych działek, do których jest dojazd, bowiem wszystkie działki taki dojazd posiadają. Ponadto, nieuwzględnienie faktu, że część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r., co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały. Zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania jego terenu, w tym naruszenie zasady proporcjonalności, co w konsekwencji skutkowało brakiem rozważenia przez organ wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, brakiem przeanalizowania rozwiązań wariantowych i brakiem szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji planistycznych, to zaś skutkowało odebraniem skarżącym prawa ochrony ich własności, – art. 28 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania, – art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Dodatkowo zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak dokładnego zweryfikowania treści poprzedniego m.p.z.p., brak ustalenia, że część m.p.z.p. jest w strefie ochrony konserwatorskiej, brak ustalenia, że nieruchomości, do których miała być doprowadzona droga, kosztem odebrania skarżącym części ich własności i podzielenia jego nieruchomości, ma już inną drogę, – art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie stanowiska skarżących, brak przeanalizowania map, ułożenia dróg, nieruchomości, co skutkowało niezasadnym pozbawieniem skarżących prawa własności. W związku ze sformułowaniem nowych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych map na okoliczność wykazania zasadności podniesionych zarzutów i wykazania, że zostali niezasadnie pozbawieni władztwa nad swoją własnością oraz ograniczono im ich prawo własności. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wbrew przepisom zawartym w § 10 uchwały, część terenu objęta m.p.z.p. znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] decyzją z 25 września 1978 r. Podkreślili, że także część graficzna planu nie zawiera danych dotyczących tej strefy. Powyższe – w ich ocenie – skutkuje nieważnością spornej uchwały w całości. Skarżący zauważyli, że decyzja stwierdzająca nieważność części decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. została wydana 30 marca 2010 r., zaś plan zagospodarowania został uchwalony [...] 2010 r. Skutkiem powyższego na etapie tworzenia planu winna zostać wyrysowana strefa ochronna. Zwrócili również uwagę, że projekt planu został przesłany do uzgodnienia 16 września 2009 r. Teren objęty planem w dalszym ciągu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i jest to uwidocznione na aktualnych mapach dotyczących zabytków, także na mapie na stronie internetowej miasta K. W związku z powyższym zaskarżona uchwała jest nieważna z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. Sąd połączył sprawę II SA/Gd 547/23 ze sprawą II SA/Gd 548/23 do łącznego rozpoznania i łącznego rozstrzygnięcia. Sąd postanowił zobowiązać Burmistrza Miasta K. do uzupełnienia dokumentacji, a pełnomocnika skarżących do wyjaśnienia w porozumieniu z mocodawcami wskazanych na rozprawie kwestii. Rozprawę odroczono na termin wyznaczony z urzędu. Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 547/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłożenia projektu planu na czas krótszy niż wskazany w ustawie Sąd stwierdził, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania, z jakich powodów organ administracji zdecydował się na tak daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżących. Sąd uznał także, że w czasie sporządzania projektu planu obowiązywał wymóg uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, a w samym projekcie planu należało ustalić (czego nie uczyniono) strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Nieruchomość skarżących w momencie tworzenia projektu planu miejscowego znajdowała się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Oznacza to, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt. II OSK 2210/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez Sąd I instancji istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie musiało automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji powinien był dokonać oceny tych wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu zaskarżonej uchwały, co do którego konieczne jest zastosowanie sankcji nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w dacie podjęcia uchwały ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku sporządzania uzasadnienia do planu miejscowego, poza tym brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Ponadto w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja pozwalająca stwierdzić, że Rada dokonała analizy dotychczasowego układu komunikacyjnego oraz analizowała możliwość przyjęcia innych wariantów układu komunikacyjnego. W konsekwencji jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 147 p.p.s.a., a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a. Jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia projektowego w zw. z art. 147 p.p.s.a. Wprawdzie zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w planie należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków, jednak uznając stwierdzone w tym zakresie uchybienie, jako podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie dokonał analizy istotności tego naruszenia w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie wziął pod uwagę, że projekt planu został pozytywnie uzgodniony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznaczony naruszeniem interesu prawnego skarżących. Następnie oceniając zasadność przyjętych rozwiązań w zakresie układu drogowego obowiązany będzie dokonać oceny ingerencji w prawo własności skarżących w kontekście rozwiązań przyjmowanych na etapie prac planistycznych, a szczegółowo przedstawionych w skardze kasacyjnej. Ponadto obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie ocena ewentualnie stwierdzonych uchybień w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W piśmie z 25 września 2025 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację podniesioną w skardze z 26 maja 2023 r. Sformułowali także uzupełnienie podniesionych zarzutów. Na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. skarżący podtrzymali wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga w części nie zasługuje na uwzględnienie, a w części podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu brak ujęcia w kontrolowanym planie strefy ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu zabytkowego w sytuacji, gdy: a) plan został pozytywnie uzgodniony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz b) mając na uwadze, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 30 marca 2010 r. (plan został uchwalony [...] 2010 r.) stwierdził nieważność części decyzji WKZ z 25 września 1978 r. ustanawiającej rygory konserwatorskie, m.in. wobec działki skarżących, uznać należało, że Rada nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie dotyczącym ochrony zabytków. Wprawdzie częściowe stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. pozostawiło w mocy wpis zespołu urbanistycznego Miasta K. do rejestru zabytków, zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej: "u.o.z."), określając ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uwzględnia, i taki też był obowiązek w tym zakresie w dacie uchwalania zaskarżonego planu, ochronę zabytków nieruchomych objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7 wraz z ich otoczeniem, co nie nastąpiło biorąc pod uwagę załącznik graficzny do planu. Również treść § 10 planu pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji z 25 września 1978 r. w zakresie ustalenia ochrony otoczenia zabytku na obszarze objętym planem. Jednakże, jak wynika z analizy postanowień szczegółowych planu, dotyczących realizacji prawa do zabudowy w jednostce planistycznej, w której znajduje się nieruchomość skarżących o nr [...], tj. 13.MN – rygory ochrony otoczenia zabytku, wynikające z decyzji z 25 września 1978 r., w zakresie dotyczącym ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu zabytkowego, odnoszące się do gabarytów zabudowy i jej wysokości, zostały uwzględnione (§ 27 ust. 6 pkt 2 i 3 uchwały). Sąd podkreślił, że ochrona otoczenia zabytku wynika zasadniczo nie z treści planu miejscowego, lecz z decyzji organu konserwatorskiego ją ustanawiającej. W zakresie, w jakim oddziałuje ona na parametry zabudowy na obszarze objętym planem (ochrona gabarytowa) – wymogi z niej wynikające w planie zostały uwzględnione (w decyzji określone przez maksymalny wymiar rzutu). Co więcej, skarżący nie wykazali bezpośredniego związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem w zakresie braku uwzględnienia otoczenia zabytku w części graficznej planu i treści § 10 uchwały, a jego wpływem na ich indywidualną sytuacją prawną, skutkującą powstaniem konkretnych ograniczeń w stosunku do ich nieruchomości lub pozbawieniem konkretnych uprawnień co do niej. W zakresie kwestionowanych skargami rozwiązań drogowych, ujętych w planie, kontroli zaskarżonego aktu, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze. Dokumentacja planistyczna przeczy, by przyjęte rozwiązania komunikacyjne były dowolne, czy ukierunkowane wyłącznie na obciążenie negatywnymi konsekwencjami zmiany przeznaczenia terenu – skarżących jako właścicieli działki nr [...]. Organ konfrontował się z oczekiwaniami skarżących co do rozwiązań drogowych w toku procedury planistycznej i wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się przyjmując ostateczne rozwiązania do planu. Sąd podniósł, że wyznaczenie układu komunikacyjnego pozwala zgodnie z przeznaczeniem na pełnowartościowe zagospodarowanie partii nieruchomości znajdujących się na skraju opracowania planu ograniczonych od tyłu przebiegiem torów kolejowych i wodami płynącymi. W założeniu projektowany układ komunikacyjny ma na celu zapewnienie obsługi zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, z przeniesieniem głównego wjazdu na osiedle, w taki sposób by ułatwić przepływ ruchu. Sąd zaznaczył, że ustalenia planu w tym zakresie odnoszą się tylko do części działki skarżących i są zbieżne z rozwiązaniami przyjętymi na działkach sąsiednich, co wyklucza zarzut naruszenia zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez wybiórcze obciążenie jednego właściciela. Nie jest też uzasadnione twierdzenie skarżących, że układ drogowy został zaplanowany wyłącznie, czy też zasadniczo, kosztem ich nieruchomości. W piśmie z 28 lutego 2024 r. organ szczegółowo opisał inne niż skarżących działki przeznaczone pod drogi publiczne, wyjaśniając również w jakim procencie uszczuplony został dotychczasowy stan właścicielski. W niektórych przypadkach pod drogi publiczne projektowano nawet 50 % powierzchni nieruchomości. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżących. Z dokumentacji planistycznej, w tym z pisma organu z 28 lutego 2024 r. wynika, że przyjęty układ drogowy jest efektem pogłębionej analizy wariantowej możliwości skomunikowania obszaru o dotychczas bardzo ubogiej sieci drogowej, uwzględniającej całokształt uwarunkowań terenu objętego opracowaniem, w tym przeszkód technicznych, takich jak rzeka i jej dolina, związane z tym spadki terenu nawet o około 20 %, tereny leśne, istniejący stan zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym istniejące drogi. Również za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przepisy te nie znajdują zastosowania w kontrolowanej procedurze uchwalania planu miejscowego. Sąd pominął zarzuty dotyczące zasad lokalizacji ogrodzeń nieruchomości, bowiem po zrealizowaniu inwestycji drogowej ul. M. i rozebraniu ogrodzenia działki nr [...] na mocy decyzji z 9 sierpnia 2022 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej, ulicy M. w K., kwestia ta straciła na aktualności i pozostawała poza wytycznymi wynikającymi z wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargi w części dotyczącej działki skarżących, zaś w pozostały zakresie skargi odrzucił, ponieważ żądanie stwierdzenia nieważności planu w całości wykraczało poza legitymację skargową skarżących wyznaczoną prawem własności działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.S. i J.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt 6 rozporządzenia projektowego w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 u.o.z. i art. 2 art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 art. 64 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak oznaczenia strefy ochrony otoczenia zabytku w treści i na rysunku m.p.z.p. nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy przepis ten nakłada obowiązek określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w planie miejscowym i ma swoje źródło w ustawie, b. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak strefy ochrony konserwatorskiej oraz brak analizy wariantowej przebiegu dróg nie jest "istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu", podczas gdy w świetle utrwalonej linii orzeczniczej NSA każde pominięcie obligatoryjnych elementów planu oraz brak wyważenia interesów publicznych i prywatnych stanowi istotne naruszenie skutkujące nieważnością uchwały podobnie jak zaniechanie ustawowego obowiązku, c. art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wytyczenie dróg publicznych (03.KD.L, 09.KD.D) i pasa infrastruktury technicznej przez działkę skarżących bez analizy wariantów i bez uzasadnienia minimalizacji ingerencji mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, podczas gdy takie działanie narusza zasadę proporcjonalności i ochrony prawa własności. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, jednocześnie zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Pomorskiego z 14 września 2022 r., nr WI-I.7843.3.44.2022.IG na okoliczność wykazania bezpośredniego związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem w zakresie braku uwzględnienia otoczenia zabytku w części graficznej planu i § 10 uchwały a jego wpływem na indywidualną sytuację prawną skarżących, skutkującą powstaniem konkretnych ograniczeń w stosunku do nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu strona odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej kwestionując ich zasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt 6 rozporządzenia projektowego w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 u.o.z. i art. 2 art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 art. 64 i art. 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że brak oznaczenia strefy ochrony otoczenia zabytku w treści i na rysunku planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem oraz do zamierzonego sposobu zagospodarowania tego obszaru. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Dokonując zaś w danym przypadku oceny, czy taka potrzeba bądź konieczność zachodzi, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób jego zagospodarowania, czy też charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny lub prawny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim niektórych z ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności tak sporządzonego planu z prawem (por. m.in. wyroki NSA z: 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998; 13.06.2017 r., II OSK 75/17, LEX nr 2342754; 13.06.2017 r., II OSK 338/17, LEX nr 2342757; 13.02.2019 r., II OSK 3431/18, LEX nr 3098434; 12.10.2021 r., II OSK 2640/18, LEX nr 3309744, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). W okolicznościach niniejszej sprawy wymóg określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynikał, jak słusznie zaznaczył to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., a w konsekwencji z pozostawienia w mocy wpisu zespołu urbanistycznego Miasta K. do rejestru zabytków. To z kolei obligowało organ planistyczny, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z., do uwzględnienia w planie miejscowym ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia. Zatem zgodzić należy się z Sądem I instancji, zarówno że treść § 10 planu pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji z 25 września 1978 r. w zakresie ustalenia ochrony otoczenia zabytku na obszarze objętym planem, jak i z tym że ochrona otoczenia zabytku nie wynika w tym przypadku z ustaleń planu miejscowego, lecz z pozostającej częściowo w mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Wypada przy tym wyjaśnić, że powyższa decyzja jest zaliczana do tak zwanych decyzji rzeczowych (aktów rzeczowych), a więc takich, które z perspektywy procesowej są adresowane do strony (stron) postępowania administracyjnego, natomiast w płaszczyźnie materialnoprawnej określają prawny status danej rzeczy ruchomej bądź nieruchomej o mocy wiążącej erga omnes. Jest zatem zbliżona do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Brak w zaskarżonej uchwale określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, należy traktować w kategoriach tak zwanej konstrukcyjnej luki w prawie, która powstaje między innymi, gdy nie można ustalić norm regulujących daną kwestię mimo zakończenia procesu legislacyjnego (por. T. Chauvin, T, Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2019, s. 154). W niniejszej sprawie usunięciu powyższej luki służy odwołanie się do ustaleń ogólnego (państwowego) porządku prawnoprzestrzennego, kształtowanego przepisami szczególnymi chroniącymi wartości wysoko cenione (por. Z. Niewiadmoski, Gmina wobec zjawisk rozpraszania i koncentracji zabudowy (odpowiedzialność prawodawcy miejscowego za stan patologicznej zabudowy), [w:] Prawne problemy rozpraszania i koncentracji zabudowy, red. T. Bąkowski, Gdańsk 2018, s. 27), w tym zabytki, który wypełnia braki w zakresie lokalnego porządku prawnoprzestrzennego, w przypadku nieobjęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego, jak też, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w przypadku, gdy ustalenia planu są niepełne, zaś uregulowania ogólnego porządku prawnoprzestrzennego mogą wypełnić powstałą lukę. Błędne ustalenie zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały oraz brak uwzględnienia w części graficznej planu obszarów i obiektów chronionych w zakresie ochrony konserwatorskiej nie mają wpływu na prawne konsekwencje pozostającej w mocy części decyzji z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków, nie można też w świetle powyższego uznać, że zaskarżona uchwała z uwagi na wskazane błędy i zaniechania narusza zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu istotnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. m.in. wyroki NSA z 4.11.2020 r., II OSK 3593/18, LEX nr 3080492 oraz z 28.06.2023 r., II OSK 2534/20, LEX nr 3603385). W niniejszej sprawie wartości te, jakim są wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków znajdują zabezpieczenie w treści pozostającej w mocy części decyzji z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków, których wskazane braki zaskarżonej uchwały nie derogują. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wytyczenie dróg publicznych i pasa infrastruktury technicznej przez działkę skarżących bez analizy wariantów i bez uzasadnienia minimalizacji ingerencji mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Otóż jak wynika z akt sprawy, co zresztą zostało w sposób dostateczny wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie – decyzja planistyczna o spornej lokalizacji inwestycji celu publicznego została wypracowana w oparciu o rozwiązania wariantowe, które zostały opiniowane przez miejską komisję architektoniczno-urbanistyczną. Motywy przyjętych rozwiązań zostały przedstawione między innymi w Analizie Biura Urbanistycznego, znajdującej się w aktach sprawy oraz w odpowiedziach na złożone uwagi do projektu planu. Ustalony w planie układ drogowy uwzględnia złożone naturalne i techniczne uwarunkowania terenu, takie jak płynąca w pobliżu rzeka, jej dolina, tereny leśne, a także istniejący stan zabudowy i zagospodarowania terenu oraz istniejące już drogi. Ponadto teren pod projektowane drogi nie został wydzielony jedynie w granicach działki skarżących kasacyjnie, ale także w granicach nieruchomości należących do innych osób. Dokonując oceny kwestionowanych rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z zasadą proporcjonalności oraz prawnych ram władztwa planistycznego gminy, Sąd I instancji słusznie zaznaczył, że w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu, przeznaczenie części działki skarżących kasacyjnie pod drogi publiczne nie doprowadziło do utraty możliwości wykorzystania pozostałej części pod zabudowę. Określenie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a konsekwencji przeznaczenie części terenu skarżących kasacyjnie pod drogę publiczną mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Przeznaczając tereny w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Gmina była uprawniona do dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym połączenia ich z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Stąd też i w tej kwestii nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co oznacza, że również podnoszony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.