II OSK 65/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 406/21 o odrzuceniu skargi A. K. na decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 406/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę A. K. na decyzję Wójta Gminy D. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jest niedopuszczalna, bowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył A. K., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez błędnie uznanie, że wniesienie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, podczas gdy zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia istnieje wyłącznie w sytuacji, gdy przysługiwały one skarżącemu, w przedmiotowej sprawie środki te skarżącemu nie przysługiwały z racji tego, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaskarżonej decyzji został pominięty jako strona, b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego może inicjować jedynie skarga na decyzję wydaną przez organ II instancji i w konsekwencji błędne uznanie, że skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wszystkie decyzje, w tym decyzje organu pierwszej instancji; W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wypełnił tego obowiązku. Przedmiotem skargi uczynił bowiem decyzję Wójta Gminy D. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od tej decyzji przysługiwało prawo wniesienia odwołania w ramach administracyjnego toku instancji. Poza sporem pozostaje, że z tego prawa nie skorzystano. Wobec tego, skarga wniesiona bez wyczerpania trybu instancyjnego w postępowaniu administracyjnym nie mogła zostać rozpoznana. Nie zmienia tej oceny podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie miał możliwości wniesienia odwołania, bowiem nie doręczono mu decyzji organu I instancji, o jej wydaniu dowiedział się już po tym, jak upłynął termin do wniesienia odwołania stronom, które brały udział w postępowaniu (a tym samym po tym, jak decyzja stała się ostateczna). Strona, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu ma możliwość skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z tej przyczyny (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), z której to możliwości skarżący skorzystał. Natomiast dopuszczenie możliwości poddania sądowej kontroli decyzji ostatecznej bez wyczerpania administracyjnego toku instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a pośrednio też zasady trwałości decyzji administracyjnych (por. postanowienie NSA z 29.11.2009 r. II OSK 1704/06). Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zawiera klauzulę generalną, zgodnie z którą kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wszystkie decyzje administracyjne z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych art. 5 p.p.s.a. oraz przepisami ustaw szczególnych, które przewidują takie wyłączenie w stosunku do szczegółowo określonych spraw. Jednak dopuszczenie możliwości wniesienia skargi jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, nie oznacza, że decyzje organów pierwszej instancji nie są objęte tą kontrolą. Jak wprost wskazuje art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a więc również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.