II OSK 627/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: st. asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 204/22 w sprawie ze skargi T.B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 204/22, oddalił skargę T.B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 162/22, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO-4213/16/22, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 4 stycznia 2022 r., nr GK.6730.34.2020, ustalającą warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] położonej w miejscowości N. (obręb [...]) – dotyczące inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu na chlewnię w istniejącej zabudowie zagrodowej. Prawomocny odpis powyższego wyroku został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kaliszu w dniu 4 października 2022 r. T.B. pismem z 31 października 2022 r. (data wpływu do organu: 3 listopada 2022 r.) wniosła ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie braku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r. Zawiadomieniem z 4 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powiadomiło strony, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a."), o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania T.B. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 4 stycznia 2022 r. do 5 grudnia 2022 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, akta sprawy wpłynęły do Kolegium 4 października 2022 r., a przedłużenie terminu wynika z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Datowaną na dzień 7 listopada 2022 r. skargą (data wpływu do organu – 8 listopada 2022 r.) T.B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 4 stycznia 2022 r. Skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu dopuściło się bezczynności; 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 5. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 35 § 1 i 3 oraz art. 12 k.p.a., polegającego na bezczynności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy R. z dnia 4 stycznia 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że bieg terminu do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") należy liczyć od doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 162/22, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, to jest od 4 października 2022 r. Podczas biegu powyższego terminu organ skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. i zawiadomieniem z 4 listopada 2022 r. powiadomił strony o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 4 stycznia 2022 r. do 5 grudnia 2022 r. Tym samym organ wypełnił swój ustawowy obowiązek i w momencie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Co więcej, w terminie zakreślonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wydał decyzję. Tym samym zdaniem Sądu nie zaistniał stan, w którym sprawa nie zostałaby rozpoznana w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. podstawa skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2. podstawa skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. podstawa skargi kasacyjnej: • art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 63 dni, tj. od 4 października 2022 r. do dnia 6 grudnia 2022 r., zamiast w ciągu miesiąca, a zatem w terminie 2-krotnie dłuższym od terminu ustawowego; WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania odwoławczego, • art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (decyzja została w istocie wydana w trybie autokontroli, tj. wydana i nadana dopiero po otrzymaniu skargi), • art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca – bezczynność; postępowanie było prowadzone 2-krotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy – przewlekłość); 4. podstawa skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od SKO w Kaliszu na rzecz skarżącej kasacyjnie – T.B. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA – 240 zł, opłaty kancelaryjnej – 100 zł, kosztów sądowych – wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd I instancji rozpoznający skargę na bezczynność organu administracji nie stosuje art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. Wskazane w zarzucie przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji na podstawie zgormadzonego materiału w aktach sprawy dokonuje oceny, czy w wynikających z tego materiału okolicznościach doszło bądź nie doszło do bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym należy zauważyć, że Sąd I instancji rozpoznając skargę odniósł się do kluczowych w sprawie faktów, a mianowicie: wziął pod uwagę datę doręczenia organowi odwoławczemu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 162/22), wskazał na wykorzystanie rozwiązania przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. oraz na wydanie w terminie wskazanym przez organ na podstawie powyższego przepisu decyzji administracyjnej, co w słusznej ocenie Sądu świadczy, że organ rozpatrujący odwołanie nie pozostawał w bezczynności. W tym miejscu wypada nadmienić, że zarówno Sąd jak i skarżąca kasacyjnie, błędnie przyjęli, że w art. 35 § 3 k.p.a. jest mowa o 30 dniowym terminie do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Według tego przepisu załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy wskazał na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. (w dniu 4 listopada 2022 r.). Stąd też błędne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, zawarte w części skargi kasacyjnej zatytułowanej: "Wstęp (Wyjaśnienie istoty sprawy)", że termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy upłynął w dniu 3 listopada 2022 r. Z przytoczonych powyżej względów, dotyczących pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., polegającego na załatwieniu sprawy "w terminie 2-krotnie dłuższym od terminu ustawowego" oraz art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Dodatkowo, odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Trzeba też podkreślić, że w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (s. 5 i 6 skargi kasacyjnej), skarżąca kasacyjnie wskazuje na "braki" i "zaniechania" Sądu I instancji w ocenach zachowania organu, które nie odnoszą się do zaistnienia lub niezaistnienia stanu bezczynności, lecz do ewentualnego przewlekłego postępowania oraz kwestii należytego informowania uczestników postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy zaznaczyć, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to Sąd rozpoznający tę skargę nie może jej rozpoznawać jako skargi na przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 1.03.2018 r., II OSK 93/18, LEX nr 2486316). Nie sposób również uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania, albowiem – zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja organu została wydana w trybie autokontroli. Zgodnie z art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a.: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania." W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił skargi na podstawie cytowanego przepisu, o czym świadczy odpowiedź na skargę sporządzona 2 grudnia 2022 r., a więc już po wydaniu decyzji, w której organ argumentuje, że nie pozostawał w bezczynności oraz wnosi o oddalenie skargi w całości. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegającego na jego błędnej wykładni "(decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca – bezczynność; postępowanie było prowadzone 2-krotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy - przewlekłość)". Jak wynika z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 7), zarzut ten nie odnosi się do błędnej wykładni art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale – zdaniem skarżącej kasacyjnie – do błędnej oceny przyjętej przez Sąd I instancji, z której wynika, że organ "nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości". W tym miejscu należy wyjaśnić, że przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwą interpretację normy prawnej prowadzącą do wadliwego ustalenia zakresu albo niewłaściwego określenia prawych konsekwencji jej zastosowania. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie uzasadnia zarzut błędnej wykładni odmienną od przyjętych przez Sąd oceną okoliczności faktycznych, prowadzącą do wniosku, że organ prowadził postępowanie przewlekle i pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym: "zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu." (wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). Skarżąca kasacyjnie, ponosząc powyższy zarzut, nie sprostała wskazanym w tym orzeczeniu wymogom. Na marginesie wypada podnieść, że kwestia właściwego rozumienia pojęcia bezczynności nie wiąże się z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (który należy do tak zwanych przepisów wynikowych i nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności), lecz z definicją tego terminu zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., polegającego na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, określa kognicję sądów administracyjnych we wskazanym zakresie. Zatem do ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd zaniechał kontroli, mimo skutecznego złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność organu odwoławczego, ocenił postępowanie administracyjne pod kątem legalności oraz orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. To zaś, czy ocena Sądu w tym względzie była prawidłowa, nie wiąże się z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W związku z powyższym nie można również uznać, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., albowiem przepisy te mają charakter ustrojowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej poza wyjątkiem, gdy Sąd dokonałby kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por wyrok NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz wyrok NSA z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.