II OSK 625/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T.-S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/20 w sprawie ze skargi E. T.-S. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta N. w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego z planem zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. T. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta N. w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta N. do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej E. T. i B. S. zaskarżyli powyższy wyrok w części co do punktów II i III, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez stwierdzenie, że Burmistrz Miasta N. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie: – art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, i art. 77 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, przez dokonanie błędnej oceny działań organu, nieuwzględniającej obowiązku stosowania przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a., oraz naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz braku wymierzenia organowi grzywny; – art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 8 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji brak stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłości postępowania Burmistrza Miasta N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organ znacząco przekroczył termin do załatwienia sprawy, a przekroczenie to miało charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz nie podejmował czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy w terminie, potęgując głębokość zaistniałej w postępowaniu przewlekłości oraz wydając postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wyłącznie w wyniku wniesienia przez skarżących ponaglenia do organu wyższego stopnia; – art 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania, na skutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 i 2, k.p.a., art. 35 § 1,2 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ naruszył naczelne zasady postępowania administracyjnego nie załatwiając sprawy bez zbędnej zwłoki, dokonywał jedynie czynności pozornych, nie poinformował stron o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył dopiero po wniesieniu przez skarżących ponaglenia do organu wyższego stopnia; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie dające odpowiedzi jakie były przesłanki uznania, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i że nie dawała podstawy do nałożenia na organ grzywny, jak również ogólnikowe uzasadnienie wyroku nieprzedstawiające w sposób wyczerpujący i rzetelny przesłanek, które skutkowały oddaleniem skargi w pozostałej części, co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności i legalności twierdzeń przyjętych przez sąd za podstawę zaskarżonego orzeczenia. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę uznania, że bezczynność organu miała charakter rażący, podczas gdy organ ewidentnie w sposób rażący naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania, która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł w zaskarżonym wyroku, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia) powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Jednocześnie Sąd trafnie zaznaczył, że według poglądu przyjętego w orzecznictwie, dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (por. wyrok WSA z 3 kwietnia 2019 r., IV SAB/Po 64/19). Chociaż w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisów art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 i art. 217 k.p.a., to nie wyjaśniono na czym ta wadliwa interpretacja wymienionych przepisów miałaby polegać, na wręcz przeciwnie, przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia odpowiadające wnioskowaniu Sądu co do terminów załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia. W rezultacie w niniejszej sprawie należało przyjąć, że zasadniczo organ ma obowiązek załatwić wniosek o wydanie zaświadczenia nie później niż w terminie siedmiu dni, a więc w terminie instrukcyjnym określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego może trwać odpowiednio dłużej (por. art. 35 § 3 k.p.a.), jednak z zachowaniem wymogów wynikających z zasady szybkości postępowania, ustanowionej w art. 12 k.p.a. Z wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki kierował się właściwym rozumieniem pojęcia przewlekłości postępowania. Dla porządku przypomnieć warto, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Tak więc z przewlekłością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy działania organu administracji są nieefektywne, opieszałe i prowadzą do przedłużenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza co do chronologii czynności organu podjętych w niniejszej sprawie wykazała ewidentnie, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że stwierdzona przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Wskazać trzeba, że według ukształtowanej w orzecznictwie interpretacji art. 149 § 1a p.p.s.a., rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując zatem oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. np. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Dlatego niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że o rażącym charakterze przewlekłości świadczy długotrwałość postępowania od dnia złożenia wniosku z 2 września 2019 r. do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z 27 marca 2020 r. Tymczasem Sąd Wojewódzki uwzględnił w sposób właściwy, że w podanym okresie organ pierwszym postanowieniem z 30 września 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia, a wskutek jego uchylenia postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 listopada 2019 r. sprawa była rozpatrywana ponownie. Niezrozumiały jest też wywód w skardze kasacyjnej wskazujący, że przedłużenie postępowania nie mogło być usprawiedliwione faktem przekazania akt administracyjnych do Sądu, w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że wydane przez organ postanowienie z 13 stycznia 2020 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie mogło być uzasadnione faktem braku oryginalnych akt sprawy wskutek przekazania ich do Sądu Wojewódzkiego. W rezultacie Sąd w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął, że upływ czterech miesięcy od daty otrzymania postanowienia SKO (3 grudnia 2019 r.) do dnia wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (27 marca 2020 r.) świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Zaznaczyć przy tym należy, że organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 14 lutego 2020 r., którym stwierdzono wskutek rozpoznania ponaglenia skarżących, że organ dopuścił się bezczynności, bez cech rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku na charakter sprawy i wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy przypadku, który byłby oczywisty. Nie bez znaczenia dla przebiegu postępowania były uzyskane przez organ informacje o toczącej się równolegle sprawie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. (postanowienie z 28 lutego 2020 r. o wstrzymaniu użytkowania części budynku z zakładem pogrzebowym), jak również składane do organu wystąpienia mieszkańców protestujących przeciwko lokalizacji przedmiotowego zakładu pogrzebowego. Wprawdzie podane przez organ okoliczności nie powinny rzutować na obowiązujące terminu rozpoznania wniosku, lecz potwierdzają, że sprawa nie była dla organu prosta i oczywista. Podstawowe znaczenie dla oceny przebiegu postępowania miał jednak fakt dwukrotnego rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji oraz wydanie kolejnego postanowienia z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ wyższej instancji. W takim stanie sprawy uprawnione było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że przewlekłość przedmiotowego postępowania administracyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 77 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wymienionych w zarzutach kasacyjnych (pkt 1, tiret 1, 3 i 4). Zgodzić się należało również ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W rezultacie nie podlegały uwzględnieniu zarzuty kasacyjne dotyczące przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., oparte na założeniu, że zastosowanie środków wymienionych w tym przepisie uzasadnione było przewlekłością postępowania, która według skarżących była efektem rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej całokształt okoliczności niniejszej sprawy pozwalał uznać, że stwierdzenie w wyroku przewlekłości w procedowaniu przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba do zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podzielając ocenę Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r., II OSK 533/19). Zaakcentować należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, czego nie uwzględniono w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego nietrafny okazał się także zarzut odnoszący się do przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. Ponadto niezasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sporządzone uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom tego przepisu i pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzić kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.