II OSK 618/25

Dnia 14 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1908/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2024 r. nr DOR.7100.142.2024.JZA w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1908/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 6 czerwca 2024 r., znak: DOR.7100.142.2024.JZA, którą utrzymano w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak: ZBS-XXVIIL7714.4.2024, nakazującą skarżącej Spółce na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku biurowo-socjalnego [...] w M. ul. [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...], w terminie do 30 czerwca 2026 r. Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 61 i art. 66 P.b., stwierdził, że, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, organy administracji publicznej zgromadziły i rozpatrzyły całość materiału dowodowego. Jednocześnie miały podstawy do nałożenia zakazu użytkowania budynku do czasu wykonania niezbędnych prac, czego dobitnie dowodzą ustalenia z okresowej kontroli stanu technicznego a także protokół z kontroli znak: ZBS-XXVIII.7714.4.2024, w którym opisano stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym wyżej opisanego obiektu. Z materiału dowodowego wynika jasno, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest związany z nierealizowanymi przez skarżącą zaleceniami zawartymi w protokołach z okresowych kontroli spornego budynku (np. protokół z okresowej kontroli rocznej i pięcioletniej stanu technicznego i przydatności do użytkowania Nr 229/5L/2020 r.). Ponadto, co istotne organ ustalił, że obiekt nadaje się do remontu. A więc nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o rozebraniu obiektu, które występują wtedy gdy obiekt jest nieużytkowany oraz nienadający się do remontu. Organy obu instancji oceniły zebrany materiał dowodowy, który jednoznacznie pozwala przyjąć, że stan techniczny ww. jest nieodpowiedni. Sama skarżąca nie zaprzecza, że od 18 lat nie użytkuje obiektu, a w konsekwencji nie czyni niezbędnych remontów. Bezspornie w sprawie doszło do pogorszenia stanu technicznego budynku. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 80 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7-10 K.p.a. (takich jak zasada – prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 12 K.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd również z urzędu nie stwierdził naruszenia innych przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 66 P.b. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 P.b. jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b.). Wobec tego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 P.b. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że właściciel obiektu jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, które sprowadza się do tego, że skoro nie wykorzystuje i nie zamierza w przyszłości budynku wykorzystywać to nałożone obowiązki powinny mieć na celu wyłącznie zabezpieczenie budynku przed wejściem osób postronnych. Organ w przypadku ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego ma obowiązek zastosować art. 66 P.b. Organ nadzoru budowlanego mógłby zastosować art. 67 P.b., a zatem nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego zamiast nakazu usunięcia nieprawidłowości tylko wówczas gdyby stan faktyczny sprawy wypełniał przesłanki zawarte w art. 67 P.b., który może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy obiekt budowlany jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Tymczasem, obiekt będący przedmiotem postępowania nadaje się do remontu, a organ jakiego rodzaju naprawy o charakterze konserwacyjnym są konieczne do przeprowadzenia. Natomiast nie miał znaczenia dla zakresu i rodzaju obowiązków nałożonych na skarżącą Spółkę, a zatem pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, fakt, że skarżąca w przyszłości być może wystąpi o rozbiórkę obiektu, który stracił dla niej znaczenie gospodarcze. Bez znaczenia pozostaje także przyczyna i czas powstania stanu, który określa się jako nieodpowiedni, a więc czy degradacja określonych części budynku jest skutkiem działalności człowieka, zaniedbań będących na przykład konsekwencją braku konserwacji z powodu nieużytkowania obiektu, czy efektem działania sił natury. Nadto, sytuacja finansowa podmiotu, na który nakłada się obowiązek usunięcia nieprawidłowości czy też opłacalność wykonania decyzji ze względu na znaczenie gospodarcze obiektu nie podlega badaniu w postępowaniu z art. 66 ust. 1 P.b. i jest irrelewantne dla nałożenia obowiązku z tej normy. Celem art. 66 P.b. jest wyłącznie to, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Skoro zatem budynek biurowo-socjalny w M. istnieje to P. S.A. jest obowiązana zapewnić bezpieczny jego stan techniczny. Sam fakt, że skarżący nie planuje użytkować budynku nie może zwalniać z realizacji spoczywających na nim obowiązków utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym, skoro skarżący nie dokonał jego rozbiórki. Tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. przez jego zastosowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 P.b. przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że organ wydający decyzję na podstawie przywołanego przepisu ma dowolność w kształtowaniu zakresu prac mających doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej zakres tych prac i arbitralność w ich kształtowaniu są ograniczone okolicznościami danej sprawy i winny być przez organ wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącej, w sytuacji, w której zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie nastąpiło poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny, budzący podejrzenie, że kontrola prawidłowości postępowania przed organami obu instancji oraz ich decyzji została dokonana pobieżnie i wybiórczo, w szczególności poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszenia wskazanych wyżej norm i w konsekwencji wyciągnięcie z poprawnie zgromadzonego materiału dowodowego błędnych i nieuprawnionych wniosków, co miało wpływ na wydane decyzje, a także na treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 66 ust. 1 P.b. w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji stwierdził jakoby "organ wydający decyzję na podstawie przywołanego przepisu ma dowolność w kształtowaniu zakresu prac mających doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej zakres tych prac i arbitralność w ich kształtowaniu są ograniczone okolicznościami danej sprawy i powinny być przez organ wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji". Wręcz przeciwnie, ze stanowiska Sądu I instancji wynika, że zakres nałożonych obowiązków jest konsekwencją istniejących, a dokonanych w sprawie ustaleń. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił stronie skarżącej, że jej wyobrażenia i plany względem obiektu oraz jej np. sytuacja finansowa nie mają znaczenia dla oceny legalności zastosowania art. 66 ust. 1 P.b. Skoro ustalono w sprawie, że obiekt będący przedmiotem postępowania nadaje się do remontu, to organ nadzoru budowlanego miał podstawy do określenia jakiego rodzaju naprawy o charakterze konserwacyjnym są konieczne do przeprowadzenia. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który zasadnie wskazał, że nie miał znaczenia dla zakresu i rodzaju obowiązków nałożonych na skarżącego fakt, iż skarżąca Spółka w przyszłości być może wystąpi o rozbiórkę obiektu, który stracił dla niej znaczenie gospodarcze. Ma też rację Sąd I instancji, że bez znaczenia pozostaje także przyczyna i czas powstania stanu, który określa się jako nieodpowiedni, a więc czy degradacja określonych części budynku jest skutkiem działalności człowieka, zaniedbań będących na przykład konsekwencją braku konserwacji z powodu nieużytkowania obiektu, czy efektem działania sił natury. W pełni należało także podzielić ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą sytuacja finansowa podmiotu, na który nakłada się obowiązek usunięcia nieprawidłowości, czy też opłacalność wykonania decyzji ze względu na znaczenie gospodarcze obiektu nie podlega badaniu w postępowaniu z art. 66 ust. 1 P.b. i jest irrelewantne dla nałożenia obowiązku z tej normy. Taka też ocena ma swoje oparcie w treści normy prawnej wynikającej z art. 66 ust. 1 P.b. Otóż przepis ten przewiduje, że m.in. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Norma ta jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zasadniczo w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i to już o wielu lat. Ponadto nie wykazano aby w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia złego stanu technicznego obiektu budowlanego organ w sposób błędny, czy też w sposób arbitralny (dowolny) – określił zakres wymaganych do zrealizowania robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej tej oceny nie podważa skutecznie argumentacja odwołująca się do tego, że budynek nie jest użytkowany od 2006 r., czy też – do planów właściciela wobec budynku lub zamiaru i potrzeby doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Z drugiej strony w skardze kasacyjnej odwołano się do istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., a mianowicie, że w przepisie tym ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie, wskazując jedynie, iż ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie właśnie stwierdzono szereg nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Natomiast w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie przywołano żadnych konkretów, które mogłyby wskazywać, że zakres nałożonych obowiązków nie jest adekwatny do dokonanych w sprawie ustaleń co do nieprawidłowego stanu technicznego ww. budynku. Tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy usunięcia szeregu (wielu) nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, tj. wykonania następujących robót budowlanych: 1) naprawy uszkodzeń i nieszczelności pokrycia dachowego z papy; 2) uzupełnienia ubytków w ścianach i tynków kominów oraz czap kominowych; 3) uzupełnienia uszczelnienia na łączeniach rynien z rurami spustowymi oraz wymiany skorodowanych obróbek blacharskich; 4) uzupełnienia tynków wewnętrznych i zewnętrznych na ww. obiekcie budowlanym oraz uzupełnienia powłoki malarskiej, naprawy uszkodzonych okładzin ściennych i elementów drewnianych; 5) oczyszczenia części pomieszczeń w ww. budynku z elementów zniszczonych i nadpalonych w wyniku pożaru oraz usunięcia zniszczonej konstrukcji i odpadających płyt sufitów podwieszanych; 6) uzupełnienia ubytków i wykruszeń w nawierzchni schodów zewnętrznych żelbetowych obłożonych lastrykiem oraz naprawy nawierzchni schodów betonowych poprzez skucie luźnego betonu i uzupełnienia ubytków zaprawą naprawczą lub żywica do napraw betonu i wykonania powłoki ochronnej na schody; 7) naprawy rampy wokół budynku w miejscach wykruszeń i spękań betonu oraz naprawy nierówności na rampie poprzez skucie luźnych fragmentów betonu oraz wykonanie w tych miejscach nowego podłoża betonowego; 8) uzupełnienia brakującej i wymiany nienadającej się do naprawy stolarki okiennej drewnianej z jej oszkleniem; 9) zdemontowania zdewastowanych żaluzji drzwiowych i uzupełnienia brakujących i wymiany nienadających się do naprawy skrzydeł drzwiowych z ościeżnicami; 10) prostowania i oczyszczenia z korozji i łuszczącej się farby oraz uzupełnienia brakujących elementów, a także wykonania nowej powłoki antykorozyjnej lub wymiany balustrad przy schodach zewnętrznych i na tarasach oraz metalowych elementów przy balustradach na spełniające wymagania § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wysokości balustrad oraz maksymalnych prześwitów pomiędzy elementami wypełnienia balustrad; 11) uzupełnienia instalacji elektrycznej w budynku oraz uzupełnienia oświetlenia wewnątrz i na zewnątrz budynku; 12) oczyszczenia nawierzchni podłóg z luźnych elementów parkietu i wykładzin podłogowych oraz uzupełnienia posadzki betonowej w miejscach spękań i wykruszeń betonu; 13) oczyszczenia koszy przy oknach do piwnicy oraz wykonania ich stałego zabezpieczenia przed gromadzeniem się nieczystości; 14) wykonania zabezpieczenia otworów naświetli; 15) uzupełnienia pokryw na studzienkach oraz wyrównania terenu wokół budynku i wykonania opaski z kruszywa mineralnego, kostki lub betonu oraz uzupełnienia korytek odwadniających; 16) uzupełnienia drabin wejściowych na dach budynku i wykonania ich malowania; 17) uporządkowania terenu w otoczeniu ww. obiektu budowlanego i na dziedzińcu z chwastów, składowiska śmieci, potłuczonych gazonów i szkła oraz wyrównania i uzupełnienia płyt na dojściach i dojeździe do nieruchomości; 18) oczyszczenia i zamknięcia szachtu windowego. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w ramach zasad procesowych wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 11 i art. 80 K.p.a., czy to Sąd I instancji, czy organy obu instancji, nie wyciągnęli logicznych i spójnych z materiałem dowodowym wniosków. Stanowisko strony skarżącej w tym zakresie bazuje wyłącznie na własnym przekonaniu, a nie prawnych przesłankach wynikających z art. 66 ust. 1 P.b. w zw. z art. 61 P.b. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 66 ust. 1 P.b. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 i art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.