II OSK 618/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1283/23 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. nr 346/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1283/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.Ł. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. nr 346/2023, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia 3 lutego 2023 r., nr 6/2023, nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego stanowisk postojowych (parkingu) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...], obr. [...] położonej w S. przy ul. [...] – wybudowanego w warunkach samowoli budowalnej (bez wymaganego pozwolenia na budowę). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PINB w Siedlcach w wyniku przeprowadzonych 16 września 2022 r. czynności kontrolnych na działce skarżącej nr [...] [...] w S. przy ul. [...] ustalił, że istnieje tam wykonane w 2019 r. utwardzenie terenu z kostki betonowej. Część ww. działki utwardzono w latach 1999-2000 płytami ażurowymi. Obszar utwardzony kostką betonową oznaczono liniami zielonymi na mapie stanowiącej załącznik do protokołu. Ustalono ponadto, że na ww. działce, przy granicy z działką o nr [...], znajdują się dwa obiekty gospodarcze - jeden konstrukcji murowanej, drugi konstrukcji stalowej oraz że dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej odbywa się, m.in., działką o nr ew. [...]. Działki nr [...] i [...] nie leżą na terenie, dla którego uchwalony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu kontroli nie stwierdzono parkowania autobusów na utwardzonym terenie działki [...] oraz na działce [...]. Na ww. działkach w różnych miejscach zaparkowane były samochody osobowe. Skarżąca oświadczyła, że na przedmiotowych działkach nie parkuje jednocześnie więcej niż 10 samochodów osobowych oraz że w trakcie parkowania samochodów zachowane są odległości parkowanych samochodów wymagane warunkami technicznymi. W następstwie przeprowadzonych dodatkowych kontroli w dniach 4 października 2022 r. i 14 października 2022 r. potwierdzono parkowanie autobusów na działce nr [...] i [...]. W związku z ustaleniem przez organ, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę parkingu dla samochodów osobowych i autobusów a także nie dokonano zgłoszenia budowy do 10 stanowisk postojowych na ww. działkach organ na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej Prawo budowlane) wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu oraz poinformował inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to doręczone zostało 24 listopada 2022 r. Zażalenie wniesiono 16 grudnia 2022 r. wraz z załączonym do niego wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 140.2023 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Wobec tego, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację ww. obiektu organ decyzją z 3 lutego 2023 r., nr 6/2023, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki tego obiektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej MWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB z 3 lutego 2023 r. Wskazał, że nakaz rozbiórki był konsekwencją tego, że skarżąca nie wykonała obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie to stało się ostateczne, a skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację ani w czasie biegu terminu ani też po jego upływie. Skoro zatem strona nie dopełniła w terminie wymaganej czynności wszczęcia procedury legalizacyjnej, tj. nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego, organ miał obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki tego obiektu. Z brzmienia art. 49e pkt 1 p.b. wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwalifikacji przedmiotu postępowania MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Organ zaznaczył, że co prawda ustawodawca nie wyjaśnia, czym jest miejsce postojowe, to jednak uznać należy, że jest to miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 lipca 2014 r. II SA/Rz 462/14). O charakterze obiektu budowlanego przesądza bowiem również funkcja, jaką on pełni, zatem jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Powyższą okoliczność uprawdopodabnia fakt, że z bazy CEIDG wynika, że pod adresem: S., ul. [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza S., świadcząca usługi w zakresie transportu lądowego, pasażerskiego. MWINB zwrócił ponadto uwagę, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona budowa jakichkolwiek miejsc postojowych, a wyłącznie tylko tych, które są przeznaczone dla samochodów osobowych. Rozpoznając skargę skarżącej na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem skargę tę oddalił. Sąd uznał wbrew zarzutom skargi, że kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz na skutek prawidłowo zastosowanego przepisu prawa materialnego – art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, którego dyspozycja wyznaczała zakres wyjaśniającego postępowania dowodowego w tej sprawie. Stosownie do treści art 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Sąd za bezsporne uznał, że skarżąca wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem ww. decyzji w sprawie rozbiórki w wymaganym terminie nie złożyła, a ów termin biegł dla skarżącej w związku z ostatecznym postanowieniem PINB z 22 listopada 2022 r. nr 36/2022, którym wstrzymano budowę przedmiotowego parkingu dla autobusów i poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Zgodnie z art. 48a ust. 3 tej ustawy, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Sąd stwierdził, że postanowieniem ostatecznym jest postanowienie w stosunku do którego upłynął termin złożenia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia powoduje bezskuteczność zażalenia i w konsekwencji ostateczność postanowienia, na które służy zażalenie. Utratę przez postanowienie cechy ostateczności powoduje przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie z 22 listopada 2022 r. wstrzymujące budowę zostało doręczone skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. Zażalenie na to postanowienie skarżąca wniosła z uchybieniem terminu. Ostatecznym postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023 MWINB na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a skarga skarżącej na ww. postanowienie MWINB została oddalona wyrokiem Sądu z 27 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/23. Postanowienie z 22 listopada 2022 r. w dacie wydania w tej sprawie decyzji przez organ I instancji było postanowieniem ostatecznym, przesądzającym, że nie doszło do skutecznego wniesienia na nie zażalenia. Organy trafnie zatem wskazały, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację ani w czasie biegu terminu ani też po jego upływie. Zdaniem Sądu, niewadliwie organy przyjęły ponadto, że realizacja obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), którego skarżąca – co niesporne - nie posiada. Organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie na należącej do skarżącej działce zrealizowany został jednakże inny obiekt – stanowiska postojowe dla autobusów, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, obejmujący zdjęcia wykonane w dniach 4 i 14 października 2022 r. W odniesieniu do argumentacji skarżącej, w ramach której podnosi ona, że wykonane roboty budowlane na terenie działki nr [...] należało zakwalifikować jako roboty polegające na wykonaniu dojazdu do nieruchomości, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w sprawach, w których dokonuje się oceny legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 p.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 272/23 oraz powołane tam wyroki tego Sądu z: 29 marca 2022 r. II OSK 747/21; 9 marca 2022 r. II OSK 134/22; 19 grudnia 2017 r. II OSK 701/16; 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz z 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b., o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu może być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, iż organy nadzoru budowlanego dokonując oceny charakteru wykonanych robot budowlanych nie mogą poprzestać jedynie na uznaniu zamiaru inwestora, ale muszą brać pod uwagę także efekt końcowy robót (zob. ww. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 272/23 i cytowany tam wyrok NSA z 9 grudnia 2013 r., II OSK 1696/12). Sąd nie mógł uznać, że wykonane utwardzenie pełni funkcję służebną wobec budynku jednorodzinnego, jak podnosi skarżąca, skoro akta sprawy potwierdzają parkowanie na nim autobusów. Powyższe ustalenie organów każe przyjąć, że wykonane utwardzenie pełni rolę samodzielną – parkingu dla autobusów. Zdaniem Sądu, zasadność uznania przez organy nadzoru budowlanego, że w tej sprawie miały one do czynienia z "utwardzeniem" powierzchni działki o cechach technicznych i użytkowych placu z miejscami postojowymi dla autobusów wspiera ustalenie, że pod adresem S., ul. [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza S., świadcząca usługi w zakresie transportu lądowego, pasażerskiego. Sąd podkreślił, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b. (tu: przesłanki z art. 49e pkt 1 tej ustawy) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają z uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację w terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. niewątpliwie ma charakter związany. Zdaniem Sądu, o uwzględnieniu skargi nie mógł zadecydować zarzut braku precyzyjnego określenia w decyzji zakresu nakazanej rozbiórki. Wskazanie w rozstrzygnięciach organów obu instancji, że chodzi o rozbiórkę nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] obr. [...] w sposób dostatecznie precyzyjny określa przedmiot rozbiórki, jeśli się dodatkowo zważy, że w pozostałej części przedmiotowa działka została utwardzona płytami ażurowymi i jak wynika z akt sprawy, w stosunku do tej części działki, która posiada nawierzchnię wykonaną z płyty ażurowej ECO prowadzone jest przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowanie – tj. postępowanie legalizacyjne uproszczone w ramach którego wydane zostało inne rozstrzygnięcie PINB (tj. postanowienie PINB nr 35/2022 znak: NB.5160.17-1.2022.IB. - zob. oświadczenie P.Ł. z 16 grudnia 2022 r., akta sprawy: NB.5160.17.2022.IB). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej skargi, podczas gdy sprawowana przezeń kontrola legalności powinna prowadzić do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania tj. błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż zaskarżona decyzja Nr 346/2023 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. znak WOP.7721.216.2023.AKA utrzymująca w mocy decyzję Nr 6/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z dnia 3 lutego 2023 r. znak NB.5160.17.2022.IB nie naruszyła: i) przepisów art. 48 ust 1 pkt 1, ust. 3,4 i 5 oraz art. 48a i art. 49e i art. 83 ust. 1, jak również art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w kwietniu 2019 r., ii) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie: wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP; wyrażonych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwość wydanego rozstrzygnięcia wyrażającą się w braku precyzyjnego określenia zakresu nakazanej rozbiórki, co doprowadziło do: • błędnego uznania, iż wykonane w kwietniu 2019 r. utwardzenie z kostki betonowej części działki oznaczonej Nr geod. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. [...] stanowi budowlę i jako takie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki tego obiektu budowlanego; • braku precyzyjnego określenia w wydanej decyzji przez organ nadzoru budowlanego zakresu nakazanej rozbiórki wskutek odesłania w jej sentencji do oznaczeń zawartych cyt. "na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli liniami zielonymi" w sytuacji, gdy dokument ten nie stanowił żadnej części decyzji Nr 6/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z dnia 3 lutego 2023 r. znak NB.5160.17.2022.IB, • zaakceptowania faktu przedwczesnego wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie złożonego przez skarżącą zażalenia na postanowienie Nr 36/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z dnia 22 listopada 2022 r. znak NB.5160.17.2022.IB w sprawie wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu budowalnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia nie zostało jeszcze zakończone wobec złożenia przez skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r. wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 754/23 oddalającego jej skargę na postanowienie Nr 140/2023 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego zażalenia, b) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zaakceptowanie błędnych wywodów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu II Instancji, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że istniały podstawy do potraktowania wykonanego przez skarżącą utwardzenia części jej działki jako obiektu budowlanego w następstwie przyjęcia błędnej koncepcji niespełniania wymogów definicji urządzenia budowlanego, spełniającego funkcję służebną wobec posadowionych na tej działce obiektów budowlanych. Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 48 ust 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 oraz art. 48a i art. 49e i art. 83 ust. 1, jak również art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również art. 29 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy w jej brzmieniu. obowiązującym w kwietniu 2019 r. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wykonane w kwietniu 2019 r. utwardzenie z kostki betonowej części działki oznaczonej nr geod. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. [...] stanowi budowlę i jako takie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a tym, samym zostało wykonane przeze mnie w warunkach samowoli budowlanej, co skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki tego obiektu budowalnego w sytuacji, gdy wykonane prace wchodzą w zakres wykonywania uprawnień właścicielskich zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości zabudowanej, jak również możliwości, parkowania na niej pojazdów oraz korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy wydanie decyzji o nakazie rozbiórki – podlegającej ocenie w niniejszej sprawie – pomimo zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku oddalającego skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było prawidłowe oraz czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie przez organy i Sąd I instancji, że wykonany na działce skarżącej kasacyjnie obiekt budowlany stanowi miejsca postojowe na powyżej 10 samochodów osobowych i dlatego na ich legalne wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę a nie było podstaw do uznania tego obiektu za urządzenie budowlane w postaci utwardzenia terenu, na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie było wymagane pozwolenie na budowę, co w konsekwencji uzasadniałoby lub wykluczało prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy zasadnie organy a za nimi Sąd I instancji przyjęli, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane było uzasadnione albowiem termin do złożenia wniosku o legalizację upłynął bowiem skarżąca nie złożyła w terminie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy – ostatecznym postanowieniem MWINB z 24 stycznia 2023 r. odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. A zatem postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne i stanowiło podstawę dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację a przy upływie tego terminu skutkowało nakazem rozbiórki. Walor ostateczności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych był sam w sobie wystarczający by wydać decyzję rozbiórkową. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie skorzystała z prawa do zaskarżenia postanowienia organu o odmowie przywrócenia terminu nie zmienia tego, że w istocie termin do złożenia zażalenia został przez skarżącą uchybiony i ostateczność stała się faktem prawnym. Skoro MWINB wydał ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy, to było to wystarczającą podstawą do rozpoczęcia biegu terminu 30 dni na złożenie wniosku o legalizację. Nie przywrócono terminu a zatem walor ostateczności postanowienia o wstrzymaniu budowy stał się faktem i zaczął biec termin do złożenia wniosku o legalizację. Wniosek nie został złożony w terminie ani po upływie tego terminu stąd podstawa do wydania decyzji rozbiórkowej. Obecnie trwająca kontrola sądowa postanowienia o odmowie przywrócenia terminu nie miała żadnego wpływu na ostateczność postanowienia o wstrzymaniu budowy bowiem w momencie wydawania decyzji rozbiórkowej ostatecznie odmówiono przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Ewentualne uchylenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu przez sąd spowoduje konieczność rozpatrzenia zażalenia i utratę ostateczności postanowienia o wstrzymaniu budowy ale wszystko to stanie się od chwili wydania wyroku. Wyrok takiej treści nie istniał w dniu wydawania decyzji rozbiórkowej i nie istnieje obecnie zatem nie ma podstaw aby kwestionować rozstrzygnięcie decyzji rozbiórkowej. Nawet przesądzenie w odrębnym postępowaniu sądowym wywołanym skargą na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, że postanowienie to było wadliwe wskazuje tylko na możliwość przywrócenia terminu przy spełnieniu wymogów ustawowych a nie o tym, że sam termin upłynął. Upływ terminu do wniesienia zażalenia jest bezsporny bo zażalenie wniesiono 16 grudnia 2022 r. zamiast do 1 grudnia 2022 r. Właśnie ten upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy spowodował uostatecznienie się tego postanowienia, co skutkowało biegiem terminu do złożenia wniosku o legalizację. Gdy wniosek nie został w ogóle złożony uznać należało, że wystąpiły podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjna upatrując zmiany oceny prawnej w niniejszej sprawie w prawomocnym rozstrzygnięciu jej skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego jej skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. W związku z powyższym ostateczność postanowienia o wstrzymaniu budowy nie budziła wątpliwości i niezłożenie wniosku o legalizację skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na chwilę wydania decyzji rozbiórkowej 3 lutego 2023 r. ostateczność postanowienia o wstrzymaniu budowy nie budziła wątpliwości jak i to, że wniosek o legalizację nie został złożony w terminie 30 dni od uostatecznienia się postanowienia o wstrzymaniu (licząc od dnia wydania postanowienia MWINB o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia z 24 stycznia 2023 r.). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że na wybudowanie parkingu dla autobusów należało uzyskać pozwolenie na budowę. Ewidentnie art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie wymagając pozwolenia na budowę czy zgłoszenia odnosi się wyłącznie do parkingu (stanowisk postojowych) dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z materiału zgromadzonego w sprawie (dodatkowe protokoły kontroli z 4 i 14 października 2022 r.) wynika wprost, że na przedmiotowej działce parkowane są autobusy. Nie sposób zakwalifikować tego parkingu jako utwardzenia terenu z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane bowiem nie wykazano, że istnieje związek funkcjonalny takiego utwardzenia terenu z innym obiektem budowlanym, w stosunku do którego to utwardzenie terenu ma pełnić funkcję służebną (zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – urządzenie budowlane ma zapewniać możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem). Nie sposób przyjąć, że miejsce, w którym parkowane są autobusy pełni funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego jednorodzinnego skarżącej czy zapewnia możliwość użytkowania tego budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Gdyby obiektem budowlanym na działce skarżącej kasacyjnie był np. hotel, dworzec autobusowy, czy centrum wystawiennicze to parkowanie autokarów na utwardzonym placu byłoby funkcjonalnie związane z takim obiektem. W przypadku domu mieszkalnego jednorodzinnego takiego związku funkcjonalnego nie sposób wskazać. Utwardzenie terenu kostką brukową pełni funkcji służebnej wobec znajdującego się tam budynku mieszkalnego. Stanowi samodzielną budowlę o charakterze parkingu dla autobusów. Gdyby utwardzenie terenu sprowadzało się jedynie do wysypania, ubicia gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań, to co do zasady kwalifikacja takiego obiektu odpowiadałaby art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z trwałym ułożeniem na działce budowlanej kostki betonowej co stanowi podstawę do zakwalifikowania wykonanej inwestycji jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie bez znaczenia dla kwalifikacji wykonanej budowli jest fakt, że pod tym adresem zarejestrowana jest działalność gospodarcza, której przedmiotem jest świadczenie usług przewozu autokarami (S., usługi w zakresie transportu lądowego, pasażerskiego). Zatem zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 9 tej ustawy nie miało uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Wobec czego uznać należało, że na budowę parkingu dla autobusów skarżąca kasacyjnie była zobligowana uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiej decyzji implikował wstrzymanie budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i zobowiązanie do wykonania obowiązków z art. 48 ust. 3 tej ustawy. W przypadku braku ich wykonania organ zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, zarzucane wadliwe określenie przedmiotu nakazu rozbiórki poprzez odniesienie się do obszaru oznaczonego linią zieloną w załączniku do protokołu kontroli nie stanowiło o niemożliwości określenia jaki obiekt na działce skarżącej kasacyjnie podlega wydanemu nakazowi rozbiórki. Z wydanych decyzji jednoznacznie wynika, że chodzi o rozbiórkę nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] obr. [...], którą należy odróżnić od pozostałej części tej działki, która została utwardzona płytami ażurowymi. Ponadto jak słusznie zauważył Sąd z akt sprawy wynika, że w stosunku do tej części działki, która posiada nawierzchnię wykonaną z płyty ażurowej ECO prowadzone jest przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowanie – tj. postępowanie legalizacyjne uproszczone w ramach którego wydane zostało inne rozstrzygnięcie PINB (tj. postanowienie PINB nr 35/2022 znak: NB.5160.17-1.2022.IB. - zob. oświadczenie P.Ł. z 16 grudnia 2022 r., akta sprawy: NB.5160.17.2022.IB). Odwołanie się w sformułowanym nakazie rozbiórki do terenu oznaczonego linią koloru zielonego w protokole kontroli nie miało wpływu na możliwość wskazania przedmiotu rozbiórki skoro uwzględniając inne dane z akt sprawy można jednoznacznie określić, o którą część działki [...] obr 58 chodzi. Nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z powyższym nie doszło też do naruszenia przez Sąd przepisów procesowych wskazujących na zasadność oddalenia skargi skoro normy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego przez organy (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.) nie zostały naruszone. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem w uzasadnieniu wyroku znalazły się wszystkie wskazane w tym przepisie elementy uzasadnienia, które pozwalają prześledzić i odtworzyć tok rozumowania sądu oraz to jaki stan faktyczny był przedmiotem oceny, a także czy ów został prawidłowo zakwalifikowany pod zastosowane w sprawie normy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 13