II OSK 614/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1191/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 184/OPON/2022 w przedmiocie wstrzymanie wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1191/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 184/OPON/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 1 marca 2022 r., nr 99/PRN/2022 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Wznowieniem objęto decyzję Prezydenta z dnia 2 marca 2021 r., nr 43/PRN/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę budynku A - dom studencki z usługami i garażem podziemnym oraz budynku B - hotel z usługami i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową, w tym przebudowę układu drogowego, na działkach nr [...] i [...] – część oraz [...] – część, z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 152 § 1, art. 15, art. 110 § 1, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi, co nastąpiło na skutek błędnej oceny Sądu pierwszej instancji, jakoby o prawidłowości zaskarżonego postanowienia przesądzać miała okoliczność wydania [wieńczącej postępowanie wznowieniowe] nieostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 4 kwietnia 2022 r., podczas gdy ta decyzja nieostateczna co do zasady wiązała jedynie organ, który ją wydał (od dnia jej doręczenia), a nie wiązała organu drugiej instancji, który jest powołany do samodzielnej kontroli decyzji nieostatecznych, jak również innych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji wydawanych w ramach danego postępowania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższa okoliczność była w istocie jedyną wskazaną przez Sąd pierwszej instancji okolicznością przesądzającą o prawidłowości zaskarżonego postanowienia; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (P.b.) poprzez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, będące konsekwencją niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że w rozważanym przypadku zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, albowiem okoliczności sprawy wskazują, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie obowiązku kształtowania linii zabudowy z poszanowaniem interesów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższej wadliwości powinno prowadzić do konstatacji, że w sprawie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę objętego wznowieniem, co z kolei powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wadliwego, a nie do oddalenia skargi; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 K.p.a., art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, będące konsekwencją niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że w rozważanym przypadku zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, albowiem okoliczności sprawy wskazują, że inwestor może nie mieć prawa do dysponowania na cele budowlane działką inwestycyjną nr [...], która należy do skarżącej kasacyjnie, a na której zaprojektowano wykonanie części układu komunikacyjnego (drogi wewnętrznej) zapewniającego spornemu zamierzeniu dostęp do drogi publicznej – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższej okoliczności powinno prowadzić do konstatacji, że w sprawie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę, co z kolei powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wadliwego, a nie do oddalenia skargi; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie organy obu instancji dopuściły się uchybienia przepisom normującym podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego oraz zasady sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć administracyjnych (postanowień), a w konsekwencji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ wojewódzki, podobnie jak organ pierwszej instancji, zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez [...] sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie, jak również nie odniósł się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy okoliczności te wskazywały na wadliwość pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 2021 r., a zatem również na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo niewyjaśnienia przez organ orzekający żadnej z istotnych okoliczności podnoszonych przez [...] sp. z o.o., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a nie oddaleniem skargi; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a. brak należytego wyjaśnienia prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to jest poprzez brak wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do przekonania, w ocenie [...] sp. z o.o. błędnego, że okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 4 kwietnia 2022 r. przesądza o tym, że w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wystąpił "oczywisty" brak przesłanek do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 2021 r., podczas gdy w dacie orzekania przez Wojewodę powyższa decyzja z dnia 4 kwietnia 2022 r. była nieostateczna, a zatem nie wiązała organu drugiej instancji i nie korzystała z domniemania legalności – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem opisane przekonanie Sądu pierwszej instancji było jedynym argumentem przywołanym w uzasadnieniu skarżonego wyroku na potwierdzenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a tym samym doprowadziło do oddalenia skargi, doprowadziło też do całkowitego pominięcia przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi, do których Sąd w ogóle się nie odniósł; b. brak należytego odniesienia się do któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez [...] sp. z o.o., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zarzuty skargi wprost wskazywały na wadliwość pozwolenia na budowę, a więc też na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, co w konsekwencji dowodziło również wadliwości zaskarżonego postanowienia, a zatem należyta analiza podniesionych zarzutów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do przekonania, że skargę należy uwzględnić, a zaskarżone postanowienie uchylić; 6. art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1, art. 2432 K.p.c. i art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez pominięcie oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest dowodu z "Analizy przesłaniania i nasłonecznienia" sporządzonej w dniu 31 maja 2022 r. przez mgra inż. arch. W.G. (na okoliczność niezgodności pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 2021 r. z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie obowiązku kształtowania linii zabudowy z poszanowaniem interesów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich – to jest z punktem 1.1.1. decyzji o warunkach zabudowy), o którego przeprowadzenie [...] sp. z o.o. wnioskowała w skardze oraz który do skargi został załączony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wnioskowany dowód potwierdza zarzuty skargi odnoszące się do niezgodności pozwolenia na budowę z warunkami zabudowy, a tym samym potwierdza istnienie prawdopodobieństwa uchylenia tego pierwszego w wyniku wznowienia postępowania, co z kolei dowodzi, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe, a zatem powinno zostać uchylone przez Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jednakże zarazem należy dostrzec, że zaskarżony wyrok, chociaż odpowiada prawu, to jego uzasadnienie dotknięte jest pewnymi mankamentami, na które zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zaistnienia w okolicznościach sprawy przesłanki "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji" w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a., stanowiącej podstawę do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach wznowionego postępowania administracyjnego. [...] sp. z o.o. upatruje owego prawdopodobieństwa w podnoszonych przez siebie merytorycznych wadach decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących zarzucanej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, oparł swoje rozstrzygnięcie na fakcie wydania przez organ pierwszej instancji – po wznowieniu postępowania – nieostatecznej decyzji odmawiającej uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Oś sporu koncentruje się zatem na tym, czy dla oceny istnienia przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. wystarczające jest oparcie się na nieostatecznym rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe w pierwszej instancji, czy też konieczne jest prowadzenie przez organ odwoławczy, a następnie przez sąd, wnikliwej analizy merytorycznych zarzutów strony, które mają świadczyć o wadliwości decyzji objętej wznowieniem. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do argumentacji kwestionującej prawidłowość rozumowania Sądu pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie w zarzutach ujętych w punktach 1, 4 i 5 skargi kasacyjnej, opartych na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z szeregiem przepisów K.p.a. (m.in. art. 152 § 1, art. 15, art. 110 § 1, art. 127 § 1 i 2, art. 130 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 124 § 2) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., zasadnie podnosi, że zarówno organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonali dostatecznie wnikliwej analizy okoliczności sprawy przez pryzmat art. 152 § 1 K.p.a. Trafnie [...] sp. z o.o. zauważa, że Wojewoda, rozpatrując zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, powinien wnikliwiej rozpoznać przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, natomiast Sąd pierwszej instancji, kontrolując jego legalność, nie powinien był ograniczać i opierać swojej argumentacji wyłącznie na fakcie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 4 kwietnia 2022 r. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 146 § 2 K.p.a., stwierdzała wprawdzie, że pozwolenie na budowę z dnia 2 marca 2021 r. wydano z naruszeniem prawa, lecz jednocześnie odmawiała jego uchylenia. Kluczowe jest jednak to, co akcentuje skarżąca, że w dacie orzekania przez Wojewodę decyzja ta była nieostateczna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, a nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji, w myśl art. 110 § 1 K.p.a., wiąże co do zasady jedynie organ, który ją wydał. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, ograniczając uzasadnienie zaskarżonego wyroku do stwierdzenia, że skoro wydano decyzję odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę, to "oczywisty" jest brak przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, nie zadośćuczynił w pełni wymaganiom z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pominięcie analizy zarzutów skargi. Należy zatem zgodzić się ze skarżącą, że motywy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie są w tym zakresie prawidłowe. Pomimo częściowej słuszności argumentacji [...] sp. z o.o. w zakresie opisanym powyżej, wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest bowiem właściwe rozumienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, określonej w art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyte w tym przepisie pojęcie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" należy interpretować ściśle. Nie chodzi tu o jakąkolwiek szansę czy możliwość wzruszenia decyzji, ale o sytuację, w której wady decyzji są na tyle ewidentne, że jej uchylenie jawi się jako wysoce prawdopodobne, niemal pewne, i możliwe do stwierdzenia prima facie, bez konieczności prowadzenia skomplikowanego i rozbudowanego postępowania dowodowego. Wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą formę ochrony tymczasowej, i nie może prowadzić do przedwczesnego rozstrzygania o istocie sprawy w postępowaniu wpadkowym. Należy mieć na uwadze, że uchylenie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jest tylko jedną z możliwości zakończenia postępowania wznowieniowego. Organ może bowiem, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówić uchylenia decyzji, a w przypadkach określonych w art. 146 K.p.a., do których odsyła art. 151 § 2 K.p.a., musi ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przenosząc te rozważania na realia niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a zmierzające do wykazania istnienia owego "prawdopodobieństwa", w istocie potwierdzają, że przesłanka ta nie została spełniona. W zarzutach nr 2 i 3 skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. podnosi naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 152 § 1 K.p.a. oraz przepisami P.b., argumentując, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wynika z jej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie kształtowania linii zabudowy oraz z wątpliwości dotyczących prawa inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Skarżąca twierdzi, że usytuowanie projektowanego budynku uniemożliwi jej w przyszłości zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami, w szczególności w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia. Podważa również skuteczność umów o ustanowienie służebności jako podstawy do realizacji na jej działce drogi wewnętrznej dla obsługi inwestycji. Sama natura tych zarzutów wskazuje, że ich weryfikacja wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, interpretacji postanowień umów cywilnoprawnych (aktów notarialnych), a potencjalnie także sięgnięcia po wiedzę specjalistyczną, o co zresztą wnosiła sama skarżąca, załączając do skargi prywatną "Analizę przesłaniania i nasłonecznienia" i domagając się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu (zarzut nr 6 skargi kasacyjnej). Kwestie te są zatem sporne i skomplikowane, a ich rozstrzygnięcie jest istotą głównego postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. Nie można w takiej sytuacji mówić o oczywistej, widocznej na pierwszy rzut oka wadliwości decyzji, która uzasadniałaby udzielenie [...] sp. z o.o. ochrony tymczasowej i zastosowanie środka wyjątkowego, jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uznanie, że istnieje jedynie pewna dyskusyjna szansa na uchylenie decyzji, po przeprowadzeniu rozbudowanego postępowania dowodowego, nie jest tożsame ze stwierdzeniem "prawdopodobieństwa uchylenia" w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. Instytucja ta nie może służyć, jak zdaje się oczekiwać skarżąca, do wyprzedzającego merytorycznego rozstrzygania sprawy w postępowaniu incydentalnym. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Wojewoda, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, powinni byli prowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych wad pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 2021 r., są niezasadne. Skoro ocena kwestii podnoszonych przez skarżącą wymagała szczegółowej analizy i prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mających dopiero pozwolić na udzielenie odpowiedzi, czy w wyniku wznowienia sprawa zakończona decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2021 r. rozstrzygnięta zostałaby inaczej (zob.: art. 151 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a.), to nie było dostatecznych przesłanek, aby przesądzać te kwestie w trybie art. 152 § 1 K.p.a. i dopatrywać się już niejako z góry istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Brak tej przesłanki powoduje, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji była prawidłowa, a zaskarżony wyrok, mimo niedostatecznego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały dostatecznej podstawy do podważenia zaskarżonego wyroku, który pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.