II OSK 602/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 432/24 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.73.2024.ARO w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 432/24, oddalił skargę B. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.73.2024.ARO, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z 26 lutego 2024 r., nr PINB.5153.1.2023, którą organ na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego na nieruchomości w W., na działce nr [...], tj. przywrócenia funkcji budynku gospodarczo-garażowego, użytkowanego jako warsztat naprawy maszyn i sprzętu rolniczego, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę ocenił, że przeprowadzona kontrola legalności decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia uchybień prawa stanowiących podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ administracyjny prawidłowo zgromadził i ocenił kompletny materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że budynek gospodarczo-garażowy służy wykonywaniu działalności gospodarczej przez skarżącego oraz jest użytkowany jako warsztat naprawy pojazdów oraz sprzętu rolniczego. W ten sposób doszło do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania, co wymagało zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, którego skarżący nie dokonał. Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec niewykonania nałożonych na skarżącego obowiązków legalizacyjnych wskazanych w postanowieniu z 26 października 2023 r., przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie obligował organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej B. M., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i ich zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli ustalonego w tej sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, czego przyczyną było oddalenie skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zebranych dowodów. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji tego stwierdzenia zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Kierunek zapadłego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza jednocześnie granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć zakres uzasadnienia do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi na to, że sądowoadministracyjna ocena legalności działania organów w pierwszym rzędzie musi odbywać się zgodnie z poszanowaniem przepisów postępowania sądowoadmnistracyjnego, w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Na wstępie wypada zauważyć, że postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zebranych dowodów nie mógł, już ze względów konstrukcyjnych, skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie przepisów postępowania może być skutecznie podniesione jako zarzut skargi kasacyjnej, o ile jest to naruszenie kwalifikowane przez istotny wpływ, potencjalny lub istniejący, na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza nie tylko określenie przepisu postępowania, którego uchybienie ma dotyczyć, ale wykazanie kwalifikacji tego uchybienia z perspektywy wpływu na wynik sprawy. W realiach sprawy wymóg ten nie został spełniony. Skarżący kasacyjnie, poza sformułowaniem ogólnikowego twierdzenia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, nie tylko nie wskazał motywów takiego twierdzenia, ale nawet nie podjął takiej próby, pomijając w istocie w tym zakresie niezbędny w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. element skargi kasacyjnej, jakim jest uzasadnienie zarzutu. Niezależnie od powyższych kwestii dotyczących konstrukcji zarzutu, trzeba stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji regulującego wymagania co do uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w realiach sprawy bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi oraz wyjaśnia, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego przyczyny skupiając się na wszystkich kluczowych aspektach dla sprawy, w szczególności dotyczących oceny zebranego materiału dowodowego. Treść jest zrozumiała, nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz spójna wewnętrznie, spełniając wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika obowiązek detalicznego odnoszenia się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę lub szczegółowego omawiania każdego z zebranych dowodów. Ogólne, subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych okoliczności sprawy oraz zebranych dowodów nie przesądza o wadliwości uzasadnienia. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób jasny prezentuje sposób i zakres sądowej oceny postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie przez organy administracyjne. Wbrew wyrażonej w skardze kasacyjnej ocenie nie sposób podzielić twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zalegające w aktach zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej, informacje zawarte w CEIDG, ogłoszenia, wyjaśnienia skarżącego, zeznania świadków, pozyskane dokumenty oraz wyniki kontroli prowadzonej przez organy. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny w ramach kontroli legalności działania administracji nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w celu stosowania prawa administracyjnego, ale ocenia legalność, w tym wypadku zgodność działania organów administracji publicznej prowadzących postępowanie wyjaśniające z wzorcem normatywnym określonym przepisami k.p.a. W okolicznościach sprawy organy w sposób szczegółowy prowadziły postępowanie, zgromadziły szereg dowodów i oceniły je w całokształcie materiału dowodowego. Dotyczy to, w szczególności wskazanych wyżej środków dowodowych. O ile w istocie, każdy ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie dowodów, oceniany odrębnie może być interpretowany w sposób prezentowany przez skarżącego, to jednak w całokształcie zebranego materiału w sprawie prezentowana przez skarżącego kasacyjnie polemiczna propozycja odczytania treści niektórych dowodów, nie mogła podważyć spójności i wzajemnego uzupełniania się ustaleń dokonanych przez organy. Skarżący kasacyjnie w toku instancji oraz przed Sądem nie zgłosił wniosków dowodowych, które pozwalałyby na ugruntowanie w materiale sprawy jego twierdzeń albo podważenie oceny dokonanej przez organy, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. W tym świetle jego argumentacja jawi się jako niczym niepoparta polemika z organami i Sądem. W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę trafności tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu, o ile są ugruntowane w całokształcie materiału wsparte zasadami doświadczenia życiowego i logiki rozumowania. Ponadto, w realiach sprawy kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie wniosków wywiedzionych z CEIDG i portalu OLX jest o tyle nieskuteczne, że dowody te były wyłącznie uzupełnieniem i spójnym potwierdzeniem ustaleń poczynionych przez organ w miejscu wizji w obiekcie skarżącego, na podstawie dokumentów pozyskanych z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Krotoszynie w zakresie okoliczności związanych z emisją hałasu, na podstawie informacji z bazy danych o odpadach, która ujawniła, że działalność skarżącego generuje odpady w postaci olejów, preparatów smarowych, opon pneumatycznych, akumulatorów samochodowych, oraz na podstawie własnych wyjaśnień skarżącego złożonych w toku rozprawy administracyjnej przed organem ochrony środowiska, z których wynika, że skarżący zadeklarował, że ograniczy emisję hałasu w trakcie dnia, zorganizuje pracę do godziny 22, przy zamkniętych drzwiach. Podobnie nie jest zasadny zarzut zaniechania przez organy skorzystania z opinii biegłego w zakresie oceny wpływu, jak twierdzi skarżący incydentalnego, użytkowania budynku jako miejsca naprawy na zmianę warunków technicznych. Ustalenie takie nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, albowiem zagadnieniem podstawowym w sprawie nie jest wpływ użytkowania obiektu na warunki techniczne, ale odbywająca się w sferze faktu zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczo-garażowego na miejsce prowadzenia działalności w zakresie naprawy pojazdów i maszyn rolniczych. Zmiana ta wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z wymaganiami k.p.a. i nie było potrzeby sięgania do opinii specjalistycznej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i ich zastosowanie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2); podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Z powyższego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, nie tyle wyraża się w zmianie jego warunków technicznych, jak zakłada skarga kasacyjna, co w podjęciu w nim określonej działalności przez użytkującego obiekt. Nie musi przy tym być to zmiana użytkowania, która prowadzi do zagrożenia życia, zdrowia, mienia, środowiska etc. Proponowana przez skarżącego wykładnia zawężająca zakres zastosowania powyższych regulacji do zmian technicznych stwarzających zagrożenie dla wyżej wskazanych dóbr jest niezgodna z literalnym brzmieniem przepisu, który takich wymagań nie stawia. Przy zmianie sposobu użytkowania nie chodzi o zmianę parametrów technicznych, bo wówczas mielibyśmy do czynienia z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ale o zmianę parametrów użytkowych, a wśród nich poziomu emisji hałasu, który ma normatywnie uregulowane ograniczenia oraz innych warunków ochrony środowiska, które są relewantne w niniejszej sprawie ze względu na charakter prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej, w tym generującej odpady. Sąd pierwszej instancji trafnie odczytał cel i zakres zastosowania wskazanych przepisów. Wobec stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu bez zgłoszenia, zastosowanie w sprawie art. 71a ust 1 i 4 Prawa budowlanego również nie budzi wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.