II OSK 598/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Op 204/22 w sprawie ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.40.384.2022.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 stycznia 2022 r. nr UAB.6730.275.2021.AW, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Z. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 204/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium", z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO.40.384.2022/li, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r., nr UAB.6730.275.2021.AW, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Z-ca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz Z. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie dz. nr [...], do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.". W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ podał, że dla terenów obejmujących ww. działki obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, dalej: "Studium". Z zapisów Studium wynika, że działki wskazane przez inwestora znajdują się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Organ podniósł, że z części tekstowej i części graficznej Studium wynika, iż obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej [...], a dokładnie w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych oznaczonej na załączniku graficznym Studium symbolem [...] W ustaleniach dla tej jednostki, opisanych na stronie [...] części tekstowej Studium, wskazano m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ponadto organ podał, że na stronie [...] Studium opisane są obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tabela [...] na stronie [....] przedstawia wykaz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów widnieje teren oznaczony symbolem [...] gdzie znajduje się obszar przedmiotowej inwestycji. Z kolei w załączniku graficznym Studium pt. [...], teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami [...], co według legendy oznacza, iż są to obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że teren objęty wnioskiem z dnia 25 czerwca 2021 r. znajduje się na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 2 ustawy, dla terenu objętego wnioskiem obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie m.in. - art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego i z tego względu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega bezterminowemu zawieszeniu, - art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, co uzasadnia bezterminowe zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, a w istocie rzeczy "wywłaszczenie z atrybutów prawa własności", - art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że Studium wyznacza obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości i tym samym teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, - art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w wyniku błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że Studium może kształtować prawo własności nieruchomości i stać się podstawą do wywłaszczenia prawa własności, a w szczególności "atrybutu swobody zabudowy i zagospodarowania terenu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.384.2022.li, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Następnie Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd orzecznictwa, wedle którego, wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, kiedy planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w Studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym, zdaniem SKO, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej działce należy zawiesić do czasu uchwalenia planu. Obszary te mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz zrównoważonego rozwoju gminy. W ocenie Kolegium, to z woli ustawodawcy, wyrażonej wprost w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., warunki zabudowy na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem polityki przestrzennej całej gminy, określone mają być w planie, a więc przez organ stanowiący, czyli w niniejszej sprawie Radę Miasta Opola, a nie przez organ wykonawczy, tj. przez Prezydenta Miasta Opola w decyzji wydanej w trybie ustawy. Według Kolegium, za przedstawioną interpretacją art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przemawia również umieszczenie tej normy prawnej w rozdziale 2 ustawy: "planowanie przestrzenne w gminie", regulującym sferę lokalnego porządku planistycznego. W dalszej kolejności Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, że dla działek objętych wnioskiem inwestora, położonych w obrębie [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W Studium wskazany obręb określony został jako jednostka urbanistyczna nr [...]. Natomiast w części II Studium - "[...]", w pkt [...]: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w pkt [...] podane są obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ich wykaz zawarty został w tabeli nr [...], gdzie wpisano następujące symbole obszarów wymagających scaleń i podziałów [...] Według organu odwoławczego, porównanie przedłożonego przez organ pierwszej instancji wyrysu ze Studium z mapą stanowiącą załącznik do wniosku o ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy przesądza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren przewidziany pod scalenia i podziały w jednostce urbanistycznej nr [...]obejmuje działki nr [...], na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. Nie obejmuje on jedynie niewielkiej działki nr [...], na której przewidziano utwardzenie terenu do zawracania oraz końcową część kilku miejsc postojowych z ogólnej liczby [...]. Działka ta znajduje się w obszarze o symbolu [...] stanowiącym strefę usług. Dalej Kolegium zwróciło uwagę, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem niepodzielnym w tym sensie, że organ nie jest władny do samodzielnego orzekania odrębnie odnośnie do części terenu przedsięwzięcia, objętej obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego (zawieszając postępowanie w tej części), a odrębnie odnośnie do pozostałej części terenu inwestycji (rozpatrując sprawę merytorycznie). Przedmiot i zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyznaczany jest wyłącznie przez inwestora (będącego dysponentem tego postępowania wnioskowego), który dąży do realizacji określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego - niezależnie z ilu i jakich obiektów budowlanych składa się to przedsięwzięcie. Ocena prawna sprawy pod kątem przepisów ustawy odbywa się zatem dla całego przedsięwzięcia, a nie dla poszczególnych jego części. Uwzględniając powyższą zasadę niepodzielności postępowania, Kolegium stwierdziło, że jeżeli część terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na obszarze, w stosunku do którego obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego, to organ ma bezwzględny obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji uznało, że skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, a norma art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, SKO podniosło, że poza zakresem właściwości organu pozostaje kwestia ewentualnej nieważności Studium. W skardze na powyższe postanowienie skarżący ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczące naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 2, art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., dodatkowo zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 (Sąd pierwszej instancji zauważył, że winien to być art. 21 ust. 1) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium jest kategorycznie związane zapisami Studium i nie może dokonywać ich oceny na potrzeby konkretnej sprawy. Sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że zapisy Studium wprowadzają obowiązek przeprowadzania scaleń i podziału. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Wskazał, że w myśl tych przepisów, w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował także, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że na tle wykładni omawianych przepisów ukształtował się przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, który skład orzekający w pełni podzielił, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 i przytoczone tam orzecznictwo. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i w tym zakresie decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., jest obowiązkowe. Według Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło na podstawie zapisów Studium, iż teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Teren obejmujący działki nr [...], na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, znajduje się na obszarze określonym w Studium jako jednostka urbanistyczna nr [...]. Natomiast w części [...] Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt [...] przewidziano obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w ppkt [...] obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Obszar o symbolu [...] na którym zlokalizowane są ww. działki objęte wnioskiem inwestora, został z kolei wymieniony w tabeli nr [...] - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe dla stref mieszkaniowych, jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Według Sądu, z analizy tych zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W tym przypadku obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Za prawidłową więc uznał ocenę organów, że wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 282/11). Sąd pierwszej instancji nie zgodził z prezentowaną przez skarżącego interpretacją zawartego w zapisach Studium [...] zwrotu "potencjalne obszary wymagające przeprowadzenie scaleń i podziałów". W ocenie Sądu, użyty zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już zagospodarowania tych obszarów, czyli występujących faktycznie warunków, co nie wyłącza jednak generalnie obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów. Zdaniem Sądu, potwierdzeniem dla takiego rozumienia użytego słowa "potencjalny" jest również treść rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Studium (załącznik Nr 4 do uchwały, pkt 7), z którego wynika, że odrzucono uwagi odnoszące się do zniesienia obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, ponieważ obszary te wskazane są jako obszary, dla których obowiązkowe jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wyjaśniła również, że biorąc pod uwagę, iż obszary scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczono na terenach, które sukcesywnie zajmowane są pod nową zabudowę, często bez wydzielania terenów przestrzeni publicznych (dróg, zieleni urządzonej itp.), zasadnym jest wprowadzenie obowiązku opracowania planu miejscowego, przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów nieruchomości w celu racjonalnego zagospodarowania terenu. Stosownie do powyższego za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji uznał zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skoro jest ona przewidziana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, to zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych, Sąd odnotował, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z Kolegium, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest niepodzielne, co oznacza, że organ nie jest władny do samodzielnego orzekania odrębnie odnośnie do części terenu przedsięwzięcia, objętej obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego (zawieszając postępowanie w tej części), a odrębnie odnośnie do pozostałej części terenu inwestycji (częściowo rozpatrując sprawę merytorycznie). Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego i z tego względu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega bezterminowemu zawieszeniu; 2) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, co uzasadnia bezterminowe zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, a w istocie rzeczy wywłaszczenie z atrybutów prawa własności; 3) art 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że studium Opola wyznacza obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości i tym samym teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego; 4) art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w wyniku błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że studium może kształtować prawo własności nieruchomości i stać się podstawą do wywłaszczenia z atrybutów prawa własności nieruchomości, a w szczególności atrybutu swobody zabudowy i zagospodarowania terenu.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, źródła obowiązku sporządzenia planu miejscowego nie można wywieść z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Faktem jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została wypracowana koncepcja, że przepis ten rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz przewidziane w tym dokumencie obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Do tych obszarów został dodany także obiekt handlowy o oznaczonej powierzchni handlowej. Na taką wykładnię wskazują wyroki NSA (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1345/29; z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1377/19, z 10 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 341/22; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 667/18; z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 931/15; z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1146/12; z 1 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2071/11). Zajmując stanowisko odmienne należy najpierw odnotować, że omawiany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. znajduje się w systematyce przepisu art. 10 u.p.z.p., określającego elementy uwzględniane i określane w studium. Wymogi merytorycznej zawartości studium zostały uszczegółowione w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. Niemniej przepis ten wyłącznie stanowi o zawartości aktu jakim jest studium. Natomiast studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny przewidujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. W konsekwencji ustalenia zawarte w studium nie stanowią przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2065/22; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 613/22). Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Nie została spełniona przesłanka obowiązku sporządzenia planu, stąd organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do stosowania tego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (480 zł).