II OSK 596/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 324/24 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr WOP.7722.22.2024.MM w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 324/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr WOP.7722.22.2024.MM utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 lutego 2024 r., nr SIO.7355-37/04 wydane na podstawie art. 59 § 1 pkt 1, pkt 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 11 grudnia 2013 r., nr SIO.7355-37/04 nakazującej J.B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku murowanego o wymiarach 10 x 7 m na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.B., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji uchybień przepisom postępowania, jakich dopuściły się organy dokonując błędnej oceny materiału dowodowego, jak również nie uwzględniając całokształtu materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, iż: a. budynek gospodarczy o wymiarach 10,00 x 7,00 m zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy obecnie istniejący budynek powstał w wyniku remontu ścian zewnętrznych budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej, a co za tym idzie skarżący nie dokonał budowy nowego budynku, a wyłącznie remontu istniejącego budynku; b. w sprawie nie zachodzi żadna z możliwych przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy wnikliwa analiza sprawy pozwala na stwierdzenie, że w sprawie istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy czym przeszkody te mają faktyczny, dotyczący zobowiązanego, jego stanu zdrowia fizycznego oraz psychicznego, a co za tym idzie skarżący nie jest zdolny do dokonania rozbiórki budynku; c. w sprawie nie istnieją przyczyny uniemożliwiające wykonanie obowiązku rozbiórki, podczas gdy przedłożony przez skarżącego na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13, jednoznacznie potwierdza, że u skarżącego rozpoznaje się chorobę psychiczną pod postacią uporczywych zaburzeń urojeniowych, co potwierdza zaistnienie przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy czym powyższy dowód został przez Sąd dopuszczony i nie został zakwestionowany jako niewiarygodny; d. argumentacja skarżącego dotycząca wystąpienia przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania egzekucyjnego nie została poparta jakimikolwiek dowodami, podczas gdy skarżący na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. przedłożył fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13, który jednoznacznie potwierdza, że rozpoznaje się u niego chorobę psychiczną pod postacią uporczywych zaburzeń urojeniowych, przy czym powyższy dowód został przez Sąd dopuszczony; e. materiał zgromadzony w sprawie był kompletny i uwzględniał wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przy czym materiał dowodowy oceniony został przez Sąd z pominięciem analizy i dokonaniem jakiejkolwiek oceny dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 11 września 2024 r., a zatem Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zebranym wyłącznie przez organy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w sprawie uchybiono obowiązkowi poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania – wobec prowadzenia sprawy jedynie pod kątem wystąpienia przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, przy czym nie doszło do poinformowania skarżącego, że w jego przypadku rozpatrywanie możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego należy rozważyć pod kątem wystąpienia przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a co za tym idzie niespełnienie tego obowiązku miało wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście działania strony bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (dalej "P.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek gospodarczy o wymiarach 10,00 x 7,00 m zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy obecnie istniejący budynek powstał w wyniku remontu ścian zewnętrznych budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej, a co za tym idzie skarżący nie dokonał budowy nowego budynku, a wyłącznie remontu istniejącego budynku, a tym samym należnym było przeanalizowanie stanu faktycznego przez pryzmat definicji zawartej w art. 3 pkt 8 P.b.; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, w którym brak jest rzeczowego odniesienia się do kwestii braku zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania egzekucyjnego, przy czym Sąd pierwszej instancji dokonał jedynie lakonicznego odniesienia się do kwestii braku przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, powielając jedynie stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora, nie czyniąc co do tych ustaleń własnej analizy i oceny, w tym nie dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie, z których to dokumentów Sąd dowód dopuścił, w tym przede wszystkim fragmentu uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13, a potwierdzającego istnienie przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, co ogranicza możliwość ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok w kontekście braku zaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania egzekucyjnego, co z kolei czyni kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie niemożliwą do przeprowadzenia; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzi żadna z możliwych przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w sprawie istnieje przypadek niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na wystąpienie niezależnych od zobowiązanego oraz trwałych przyczyn braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy czym przeszkody te mają faktyczny, dotyczący zobowiązanego, jego stanu zdrowia fizycznego oraz psychicznego, u skarżącego rozpoznaje się chorobę psychiczną pod postacią uporczywych zaburzeń urojeniowych, a co za tym idzie, skarżący nie jest zdolny do dokonania rozbiórki budynku; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wobec jego niezastosowania w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi żadna z możliwych przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w sprawie istnieje przypadek niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na wystąpienie niezależnych od zobowiązanego oraz trwałych przyczyn braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, przy czym przeszkody te mają faktyczny, dotyczący zobowiązanego, jego stanu zdrowia fizycznego oraz psychicznego. U skarżącego rozpoznaje się chorobę psychiczną pod postacią uporczywych zaburzeń urojeniowych, a co za tym idzie, nie jest on zdolny do dokonania rozbiórki budynku. Wskazując na powyższe J.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień obu instancji. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek pełnomocnika adwokata R.G. o przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej J.B. formułuje zarzuty, które w istocie oscylują wokół dwóch zagadnień. Pierwsze dotyczy próby podważenia tego, że obowiązek rozbiórki odnosi się do obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Drugie sprowadza się do tezy, że postępowanie egzekucyjne należało umorzyć, ponieważ obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, z uwagi na stan zdrowia skarżącego, w tym stan psychiczny. Z perspektywy zarzutów kasacyjnych rozstrzygające znaczenie ma to, że przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego, a nie ponowna ocena zasadności rozstrzygnięcia, z którego wynika obowiązek rozbiórki. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. W jego ramach skarżący twierdzi, że obecnie istniejący obiekt powstał w wyniku remontu, a nie budowy nowego budynku, wobec czego należało analizować stan faktyczny przez pryzmat definicji remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 P.b. Tak ujęty zarzut wkracza jednak w sferę materialnoprawnych podstaw obowiązku rozbiórki, a więc zmierza do podważenia rozstrzygnięcia stanowiącego źródło egzekwowanego obowiązku. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne przenoszenie sporu na płaszczyznę zasadności obowiązku rozbiórki i kwalifikacji robót budowlanych jako budowy albo remontu. Sąd pierwszej instancji trafnie nie prowadził w tym postępowaniu ponownej weryfikacji materialnoprawnych przesłanek obowiązku, skoro kontrola sądowa dotyczyła odmowy umorzenia egzekucji, a nie oceny podstaw samego obowiązku. Z przyczyn wskazanych powyżej nie zasługuje także na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w części obejmującej twierdzenie, że organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjęły, iż budynek gospodarczy o wymiarach 10,00 x 7,00 m został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W tej części skarga kasacyjna w istocie próbuje powrócić do sporu o merytoryczną zasadność obowiązku rozbiórki. Taki kierunek argumentacji nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego, a więc nie może prowadzić do wniosku o wadliwości zaskarżonego wyroku. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Skarżący wywodzi, że w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, a zaskarżony wyrok wadliwie aprobował stanowisko organu co do braku tych przesłanek. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w razie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na skarżącego. Jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, przesłanka ta ma charakter formalny. Jej istota polega na wystąpieniu takich okoliczności, które z mocy prawa wyłączają możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej co do określonego obowiązku albo wobec określonego podmiotu. Argumentacja kasacyjna, odwołująca się do oceny robót budowlanych, zakresu nakazu rozbiórki czy twierdzeń o legalizacji obiektu, nie wykazuje tak rozumianej niedopuszczalności egzekucji. Skarżący nie wskazał bowiem normy prawnej, która w realiach sprawy wyłączałaby możliwość przymusowej realizacji obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej. Sednem skargi kasacyjnej jest jednak teza o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, na tle której skarżący podniósł zarzuty zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. W tym zakresie na plan pierwszy wysuwa się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz powiązane z nim elementy pierwszego zarzutu, w których J.B. twierdzi, że istnieją niezależne od niego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, związane z jego stanem zdrowia fizycznego i psychicznego. Skarżący wskazuje przy tym, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 września 2024 r. przedłożył fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13, z którego ma wynikać fakt rozpoznania u niego choroby psychicznej pod postacią uporczywych zaburzeń urojeniowych. Zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wiąże skutek w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym, rozumianą jako trwały brak możliwości jego wykonania, wynikający z przyczyn niezależnych od skarżącego. Skarżący opiera jednak tę tezę wyłącznie na powołaniu się na postanowienie wydane w postępowaniu karnym w dniu 16 maja 2014 r. Po pierwsze, jest to ocena stanu zdrowia dokonana w innym rodzaju postępowania, na potrzeby odpowiedzialności karnej. Po drugie, nawet przyjmując, że w tamtym postępowaniu rozpoznano u skarżącego chorobę psychiczną, konsekwencją ustaleń Sądu Rejonowego było jedynie to, że w czasie popełnienia zarzuconego mu w sprawie karnej czynu miał zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem. Z tego nie wynika ustalenie, że skarżący nie jest zdolny do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Nie wynika także, aby zachodziła trwała i aktualna przeszkoda, która obiektywnie wyklucza wykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W konsekwencji nie jest trafne stanowisko, że przedłożenie fragmentu uzasadnienia postanowienia z dnia 16 maja 2014 r. samo w sobie przesądza o spełnieniu przesłanki niewykonalności obowiązku objętego egzekucją. Dowód ten nie potwierdza twierdzenia, które skarżący z niego wyprowadza. W tej perspektywie nie można także uznać za usprawiedliwione twierdzenia ujęte w pierwszym zarzucie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął brak dowodów na niewykonalność obowiązku, mimo że dokument został dopuszczony na rozprawie. Dopuszczenie dokumentu nie oznacza, że jego treść dowodzi okoliczności istotnych dla zastosowania art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Skarżący nie wykazał, aby z postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie wynikało to, co jest konieczne dla przyjęcia niewykonalności obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, czyli trwała i niezależna przyczyna braku możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W tym kontekście nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie lit. b–e pierwszego zarzutu. Skarżący wiąże te przepisy z oceną materiału dowodowego i zarzuca pominięcie okoliczności dotyczących jego stanu zdrowia. Należy jednak zauważyć, że fragment uzasadnienia postanowienia z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13, został przedstawiony dopiero w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W tej sytuacji nie może stanowić podstawy zarzutu, że organy prowadzące postępowanie administracyjne naruszyły obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie dowodu, który nie został im przedstawiony. Niezależnie od tego, jak już wyjaśniono, dowód ten nie wskazuje na niewykonalność obowiązku rozbiórki, rozumianą jako trwała i obiektywna przeszkoda wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W świetle powyższego nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Skarżący twierdzi, że sprawa była rozpatrywana jedynie pod kątem przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a nie poinformowano go, że należy rozważyć przesłankę niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy, skoro Powiatowy Inspektor odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, powołując jako podstawę art. 59 § 1 pkt 1, pkt 2 i § 4 u.p.e.a., a więc uwzględniając także przesłankę niewykonalności obowiązku. Także sam J.B., składając wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, powoływał się na niewykonalność obowiązku i twierdził, że ma ona charakter trwały. Z tych względów nie sposób przyjąć, że brak pouczenia o tej przesłance mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący i tak przedstawił argumentację, którą obecnie rozwija w skardze kasacyjnej, a argumentacja ta nie wykazuje przesłanki z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co zostało omówione wyżej. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rzeczowego odniesienia do przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, a w szczególności nie analizuje dokumentów przedłożonych na rozprawie w dniu 11 września 2024 r., w tym fragmentu uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II K 334/13. Wymóg wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. polega na takim przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia, aby możliwe było odtworzenie toku rozumowania Sądu i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Warunek ten został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, przytoczył przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie. Brak odrębnego omówienia dokumentu z dnia 16 maja 2014 r. nie czyni uzasadnienia wadliwym w stopniu, który uniemożliwiałby kontrolę instancyjną. Z tego postanowienia nie wynika bowiem, aby skarżący nie był zdolny do wykonania obowiązku rozbiórki, a wskazana w nim ocena dotyczyła wyłącznie kwestii zdolności rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem w czasie popełnienia czynu zarzuconego w postępowaniu karnym. Dokument ten nie mógł więc przesądzać o istnieniu przesłanki niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.