II OSK 592/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 589/14 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W toku przeprowadzonych w dniu 11 lipca 2013 r. oględzin w obecności przedstawiciela [...] i B. R. (dzierżawcy) organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce nr [...], stanowiącej własność [...] znajduje się obiekt handlowy, w którym prowadzony jest sklep spożywczy. Zasadniczą część obiektu stanowi kontener o wymiarach 8 x 5 m ustawiony na fundamentach betonowych. Do tylnej jego części dobudowano część magazynową o konstrukcji stalowej o wymiarach 5 x 4 m. Z tyłu części kontenerowej przylega dobudówka o wymiarach 6,1 x 4,8 m, wiata drewniana o wymiarach 3,10 x 6,15 m. Dobudówka została wykonana z wykorzystaniem barakowozu, który dodatkowo rozbudowano w konstrukcji drewnianej i całość ocieplono. Ustalono także, że obiekt wybudowano w latach dziewięćdziesiątych XX w., natomiast część magazynowa została dostawiona między 2000, a 2007 r. W toku postępowania T. M. (pierwszy dzierżawca terenu i inwestor) oświadczyła, że przedmiotowy pawilon handlowy ustawiła w 1995 r. za zgodą dowódcy jednostki oraz zarządu kwaterunkowo – budowlanego, a po około roku lub dwóch z tyłu dostawił barakowóz oraz wiatę drewnianą. M. G. podał, że około 2005 – 2006 r. "[...]" s.c. nabyła przedmiotowy pawilon handlowy od T. M., który składał się wtedy z pawilonu, dobudowanego z tyłu zaplecza, wiaty oraz ogrodzonego częściowo siatką i częściowo płytami drewnianymi zadaszenia. W późniejszym czasie zadaszone ogrodzenie zostało przerobione, ale na wykonane prace nie uzyskano żadnych pozwoleń administracyjnych. W sierpniu 2007 r. udziały w spółce zostały sprzedane B. R. i M. L. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na [...] obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 15 listopada 2013 r. (wydłużonym do dnia 31 grudnia 2013 r.) w celu doprowadzenia przedmiotowego pawilonu handlowego wraz z zabudową towarzyszącą do stanu zgodnego z prawem. Organ postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku B. R., na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 26 września 2013 r. nakazał [...] rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach 5 x 8 m z zabudową towarzyszącą, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości w m. [...] na terenie działki nr [...], zobowiązując inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. R.– wspólniczka "[...]" s.c. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania. E. D. i M. G. nie posiadają obecnie żadnych praw do terenu ani do przedmiotowej zabudowy, a dzierżawcami terenu stanowiącego część działki nr [...] są wspólnicy "[...]" s.c., tj. obecnie B. R. i J. R. Tym samym nastąpiło nieprawidłowe wyłączenie z udziału w postępowaniu J. R. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została błędnie skierowana do B. R., zamiast jej pełnomocnika. Organ wyjaśnił też, że za następcę prawnego inwestora może zostać uznana [...], będąca jednocześnie właścicielem działki nr [...] lub podmiot dzierżawiący teren, czyli spółka cywilna "[...]", będąca następcą inwestora. Ponieważ ani [...], ani dzierżawca nie byli zainteresowani przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej i nie wykonali nałożonego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w podanym terminie, organ I instancji musiał zastosować się do dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Ze względu jednak na ujawnione powyżej uchybienia, przez które przed wydaniem decyzji uniemożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewłaściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego orzeczono jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. R., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił ocenę organu odwoławczego, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu J. R., a także poprzez naruszenie art. 10, art. 79 i art. 81 K.p.a. Wskazując na podstawę prawną kontrolowanej decyzji (art. 138 § 2 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro przedmiotem kontroli sądu była decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji to sprawa nie została przez organ odwoławczy merytorycznie rozstrzygnięta. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał na to, iż organ II instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo i jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia oraz przesądzając, że wniosek strony o przeprowadzenie dowodów został rozpatrzony przez organ I instancji co zostało szeroko uzasadnione (z czym organ odwoławczy się zgodził uznając materiały dowodowe za wystarczające), a wydanie rozstrzygnięcia w sprawie winno nastąpić w oparciu o art.48 ustawy - Prawo budowlane i może ono być skierowane zarówno do inwestora, jego następcy prawnego, jak i do właściciela nieruchomości (art. 52 ustawy). Za następcę inwestora może zostać uznana także [...]. Oceniając co do zasady rozstrzygnięcie organu II instancji jako prawidłowe, Sąd zauważył, że nie zawiera ono wskazań dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do powtórzenia postępowania dowodowego, co powoduje, że organ I instancji winien sam ustalić jaka część postępowania winna zostać powtórzona z udziałem wszystkich stron postępowania. W odniesieniu natomiast do argumentacji skargi Sąd stwierdził, że niedopuszczalnym jest uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. tylko z tej przyczyny, że skarżąca nie podziela odniesienia się organu do zarzutów odwołania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdzając w uzasadnieniu kasacji, że nakaz rozbiórki jest całkowicie bezzasadny i wynika z błędnej wykładni przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny i oderwany od treści skarżonego wyroku należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego – doprecyzowanego w uzasadnieniu kasacji jako "błędnej wykładni", bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykładał tego przepisu. Sąd natomiast podkreślił, że "wszelkie rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące stosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego należy uznać za przedwczesne". Stanowisko takie wynika przede wszystkim z charakteru kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, mocą której prowadzone w sprawie postępowanie winno zostać powtórzone na poziomie organu I instancji z uwagi na niezapewnienie wszystkim uczestnikom możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym, nie jest na tym etapie postępowania możliwe przesądzenie jego wyniku. To czy i ewentualnie na kogo należy nałożyć nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego zostanie ustalone w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. Nie sposób też pominąć i tej okoliczności, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne określenie podmiotów będących stronami niniejszego postępowania. Wobec ograniczenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej jedynie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie błędnej wykładni tej normy, prowadzenie dalszej kontroli kasacyjnej było niemożliwe. Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.