II OSK 584/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1122/20 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. nr 317/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2020 r., nr 317/2020 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 228/2019 o umorzeniu zainicjowanego przez skarżącego postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia wykonanego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w S. przy ul. [...], będącej współwłasnością właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w wymienionym budynku. Powyższy wyrok zaskarżył Z. P. , zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") przez przyjęcie, że wykonane w sprawie "ogrodzenie" jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu P.b. Zdaniem skarżącego powinno ono zostać zakwalifikowane jako budowla; 2. art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. przez przyjęcie, że wykonane w sprawie "ogrodzenie" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, budowa tego "ogrodzenia" takiego pozwolenia wymaga; 3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że budowa wykonanego "ogrodzenia" nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy z uwagi na brak umieszczenia takiej budowli w katalogu zawartym w art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 P.b. skarżący stoi na stanowisku, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 4. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. poprzez przyjęcie, że "ogrodzenie" nie zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz że nie odbiega istotnie od warunków określonych w projekcie budowlanym, w szczególności w projekcie zagospodarowania działki i terenu; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w braku omówienia wszystkich twierdzeń i zarzutów zgłoszonych w skardze (w szczególności zarzutu istotnej zmiany sposobu zagospodarowania działki, zarzutu nieprawidłowej klasyfikacji wykonanego odgrodzenia jako "ogrodzenia" oraz zarzutu stwarzania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia), co, zdaniem skarżącego, uniemożliwia przeprowadzenie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek pełnomocnik Z. P. (radcy prawnego R. S.) o przyznanie jej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dnia 24 stycznia 2022 r. wpłynęło kolejne pismo zatytułowane "uzupełnienie skargi kasacyjnej", w którym pełnomocnik Z. P. przedstawiła dodatkowe zarzuty, obejmujące naruszenie: 1. § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t.") poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że ogrodzone miejsce w postaci placu zabaw dla dzieci oraz miejsca rekreacji spełnia warunki legalności i jest zgodne z właściwymi przepisami. Zdaniem skarżącego wykonanie takiego ogrodzonego miejsca nie uzasadnia zaniechania postępowania w przedmiocie legalności umiejscowienia placu zabaw lub miejsca rekreacji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 i art. 135 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów, w tym § 40 ust. 3 r.w.t.; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w braku odniesienia do kwestii legalności ogrodzonego miejsca w postaci placu zabaw dla dzieci oraz miejsca rekreacji w kontekście § 40 ust. 3 r.w.t., co – zdaniem skarżącego – powoduje, że uzasadnienie jest zbyt ogólne oraz uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, a w rezultacie nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Z. P. zarzuca przede wszystkim naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., twierdząc, że wykonane "ogrodzenie" powinno zostać uznane za "budowlę" i nie może korzystać ze zwolnienia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. Stanowisko to nie jest trafne. Sporna konstrukcja, w postaci paneli o wysokości 1,15 m, zamontowanych na słupkach, nie pełni innej samodzielnej funkcji budowlanej, lecz stanowi typowe ogrodzenie służące odgrodzeniu lub wydzieleniu fragmentu działki. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że tego rodzaju konstrukcję należy traktować jako urządzenie budowlane – ogrodzenie, a nie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W dalszej kolejności skarżący kwestionuje zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b., jednak w świetle materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z ogrodzeniem o wysokości niższej niż 2,20 m, a także nieodgradzającym żadnej drogi, ulicy czy placu publicznego, więc zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (i braku konieczności dokonania zgłoszenia) znajduje w sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, aby sporna konstrukcja nie mogła być traktowana jako "ogrodzenie" dlatego, że wzniesiono ją w ramach jednej działki, stanowiącej współwłasność właścicieli poszczególnych lokali. Charakter konstrukcji będącej ogrodzeniem wynika z jego podstawowej funkcji polegającej na odgradzaniu, wyznaczaniu granicy (bądź strefy wydzielonej) i tworzeniu przegrody czy bariery. Fakt, że nie mamy tu klasycznego ogrodzenia między różnymi działkami nie wyłącza możliwości zakwalifikowania go jako ogrodzenia, o ile obiekt od strony konstrukcyjnej i funkcjonalnej spełnia taką rolę. Twierdzenie autorki skargi kasacyjnej, że orzecznictwo sądowe zawęża znaczenie pojęcia ogrodzenia wyłącznie do takich przypadków, gdy znajduje się ono na granicy działek, nie jest trafne. W orzeczeniach przywołanych na 4 stronie skargi kasacyjnej (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 603/12 i w Gliwicach o sygn. akt II SA/GI 292/05, orzeczenia.nsa.gov.pl) wprawdzie rzeczywiście ogrodzenie rozpatrywano w kategoriach funkcji grodzenia działki, jednakże wynikało to z odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego spraw, gdzie sporne ogrodzenie pełniło taką rolę (zresztą w praktyce najczęściej ogrodzenia stawiane są w celu grodzenia działek). Analiza przywołanych orzeczeń wskazuje raczej na inną istotną cechę ogrodzenia – mianowicie pełnioną funkcję bariery komunikacyjnej. Wobec tego, skoro sporne ogrodzenie ogranicza dostęp do pewnego obszaru nieruchomości, nie można z góry odmawiać mu charakteru ogrodzenia tylko dlatego, że znajduje się ono w obrębie jednej działki. Nie ma też podstaw, aby sporne ogrodzenie uznać za odrębną "budowlę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. dlatego, że ma się ono – jak przekonuje skarżący – odrywać funkcjonalnie od budynku wielorodzinnego na tej samej działce. Fakt, że budynek wielorodzinny wzniesiono kilkadziesiąt lat temu, nie pozbawia późniejszej inwestycji cech ogrodzenia służącego określonym potrzebom jego mieszkańców. To, że skarżący uważa ją za wolnostojącą konstrukcję niepowiązaną z budynkiem, nie przesądza jeszcze o utracie cech typowych dla ogrodzenia. Spornemu ogrodzeniu nie można też przypisać innego, alternatywnego powiązania funkcjonalnego, które mogłoby świadczyć jego cechach, jako na przykład elementu innej budowli. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 P.b. Także i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Żaden element stanu faktycznego nie potwierdza, aby wybudowane ogrodzenie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazują, że sporna konstrukcja została posadowiona w części działki znajdującej się z tyłu budynku wielorodzinnego, nie przekracza wymiarów wyłączających ją z katalogu art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz nie zastawia ani dróg ewakuacyjnych, ani ciągów komunikacyjnych. Pojawiające się w sprawie twierdzenia skarżącego o immisjach czy zawłaszczeniu nieruchomości wspólnej nie należą do zakresu kognicji nadzoru budowlanego, a mogą być ewentualnie dochodzone w trybie postępowania cywilnego. Nietrafny jest również zarzut, że organ zaniechał postępowania w trybie art. 50–51 P.b., ponieważ brak jest podstaw do twierdzenia, jakoby sporne ogrodzenie mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) bądź stanowiło istotne odstępstwo od ustaleń projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Nie wykazano też, by istniały inne nieprawidłowości konstrukcyjne lub zagrożenia dla użytkowników nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 i art. 135 P.p.s.a. także nie znajduje uzasadnienia, gdyż przeprowadzona w sprawie analiza faktyczna i prawna potwierdza, że organy nadzoru budowlanego zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wbrew wywodom skarżącego, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie uchybia wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wywód Sądu pierwszej instancji pozwala na merytoryczną kontrolę kasacyjną, gdyż odnosi się do wszystkich zasadniczych kwestii w sprawie. To, że Sąd nie zrelacjonował szczegółowo całego stanu faktycznego i w całości podzielił stanowisko organów nadzoru, nie oznacza, iż uzasadnienie jest zbyt lakoniczne. Skargi kasacyjnej nie wzmacnia uzupełnienie jej zarzutów o wskazanie na naruszenie § 40 ust. 3 r.w.t. Przepis ten dotyczy między innymi wymogów odległościowych placów zabaw dla dzieci, boisk oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów. Wskazanie na tę regulację prawną wynika z przeświadczenia skarżącego, że "odgrodzone przez państwa J. miejsce [...] jest wykorzystywane jako plac zabaw oraz miejsce rekreacji". Odnosząc się do tego twierdzenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie było wykonanie ogrodzenia. Po drugie, dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych, w tym także materiał w postaci fotografii, nie potwierdza, by ogrodzenie stanowiło element trwale zorganizowanego placu zabaw bądź miejsca rekreacyjnego. Przedmiotem postępowania była wyłącznie kwestia legalności ogrodzenia, które – według trafnych ustaleń organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji – zostało wykonane zgodnie z prawem. Sąd dostrzega, że mieszkańcy budynku wystawili przy budynku niewielką piaskownicę i nie zaprzecza, że być może okresowo dzieci korzystają też z trampoliny, jak wystawiane są ławki i stoliki. Te wszystkie okoliczności nie są jeszcze wystarczające do stwierdzenia, że zrealizowano przy budynku trwale plac zabaw lub miejsce rekreacji, a dopiero takie niepodważalne ustalenie mogłoby być podstawą do ewentualnego odniesienia zaistniałego stanu rzeczy do § 40 ust. 3 r.w.t. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącego zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.