II OSK 581/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 230/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz M. W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 8 września 2022 r., II SA/Gl 230/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 7 grudnia 2021 r. nr WINB.WOA.7721. 18.2021.AN utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 232/2020 nakazującą M. W. rozbiórkę hali użytkowanej do produkcji wyrobów tartacznych zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach. Motywując powyższą decyzję z dnia 16 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor powołał się na pozyskany z Urzędu Gminy w [...] wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w [...]nr XIV/81/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 1877, zwany dalej "plan z 2004 r."). Stwierdził, że sporna hala nie spełnia wymogów tego aktu między innymi wskazujących na konieczność zachowania dla obiektów budowlanych przy drogach powiatowych w terenie zabudowanym co najmniej 8 m odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a dla jednostki strukturalnej S161 KZ - tereny układu komunikacyjnego - drogi zbiorcze, na której znajduje się działka [...] - szerokości w liniach rozgraniczających min. 20 m. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora podzielając przedstawione stanowisko co do niezgodności inwestycji z przepisami planu z 2004 r. Ponadto, badając możliwość legalizacji wniesionej samowolnie hali organ odwoławczy stwierdził, że hala została wybudowana niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., zwanego dalej "r.w.t.") ze względu na wybudowanie ściany od strony północnej w granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę M. W. podzielił stanowisko organów tak co do niezgodności inwestycji z przepisami planu z 2004 r. jak i przepisami r.w.t. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zarzucając naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 7, 8 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Motywując zarzuty skargi kasacyjnej M. W.nr podniósł, że organy nie dokonały szczegółowej analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości. Wskazał, że ustalony przez nie stan faktyczny należy uznać za niewystarczający dla wydania decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, wnosząc o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona lakonicznie, tym niemniej można dopatrzeć się wadliwości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów. Skarżący twierdzi, że organy nie dokonały wystarczającej analizy inwestycji w kontekście przepisów planu miejscowego. Myśl ta nie została rozwinięta, lecz w warunkach sprawy nie sposób zaprzeczyć trafności tego spostrzeżenia. Analiza przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykazała, że organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach badały sprawę w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy. Decyzje w niniejszej sprawie wydano odpowiednio: Powiatowy Inspektor w dniu 16 grudnia 2020 r. i Wojewódzki Inspektor w dniu 7 grudnia 2021 r. Sporną inwestycję weryfikowano pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pryzmat przywołanej wyżej uchwały nr XIV/81/2004 Rady Gminy w [...]z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ujsoły (Dz. Urz. Woj. Śląskiego, poz. 1877). Choć formalnie plan z 2004 r. obowiązuje, organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinny dostrzec z urzędu, że w dniu 18 października 2020 r. weszła w życie uchwała nr XX/157/2020 Rady Gminy Ujsoły z dnia 10 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zabudowy i obszarów rolnych w gminie Ujsoły (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 6701, dalej "plan z 2020 r."). Z arkusza S.3 planu z 2020 r. wynika, że nowy plan objął między innymi teren działki nr [...] (symbol s.U.11). Mając na względzie powyższe ustalenie stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny legalności decyzji, nie dostrzegając uchybienia organów. Nie zbadał w sposób odpowiedni podstaw zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia został ustalony przez organy administracji publicznej w sposób nie spełniający standardów wynikających z zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady zaufania do władzy publicznej, przy uchybieniu zasadzie swobodnej oceny dowodów – co koresponduje z zarzutami naruszenia prawa podniesionymi w skardze kasacyjnej (art. 7, 8 oraz 80 K.p.a.) i daje podstawy do uznania je za usprawiedliwione. Pośrednio usprawiedliwiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi między innymi, że sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy". Wprawdzie orzekając Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach bazował na przesłanych przez Wojewódzkiego Inspektora aktach administracyjnych, ale nie dostrzegł (podobnie jak organ drugiej instancji), że przy wiadomości z dnia 18 czerwca 2021 r. nadesłanej elektronicznie przez pracownika Urzędu Gminy Ujsoły przedstawiono wydruki z planu 2020 r. Wydruki te nie mają opisu, lecz tak organy, jak i wyrokujący na podstawie akt Sąd pierwszej instancji, powinny dostrzec, iż działkę skarżącego objęto innymi symbolami, aniżeli oznaczone w wypisie z planu 2004 r. znajdującym się na k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Skądinąd treść planów miejscowych, zważywszy, że stanowią one akty prawa miejscowego publikowane w dzienniku urzędowym oraz udostępniane są w postaci zbiorów danych przestrzennych (zob. art. 67a i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), powinna być znana organom z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny miał oczywiście także na uwadze, że w niniejszej sprawie sporna hala uznana została za naruszającą przepisy techniczne – 12 r.w.t. z uwagi na położenie względem granicy działki. To jednak samo w sobie nie usprawiedliwiało nakazu rozbiórki obiektu, w każdym razie przy założeniu bazowania na stosunkowo zdawkowych ustaleniach organów w tym zakresie. Pamiętać należy też, że weryfikacja lokalizacji budynków względem granicy działki zależy od przepisów planu miejscowego (§ 12 ust. 2 r.w.t.). Wreszcie, stosownie do § 12 ust. 10 r.w.t., zachowanie odległości określonych w tym paragrafie nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Są to zagadnienia, które powinny być przez organy w okolicznościach sprawy zbadane i ocenione. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje jedynie, że wedle załącznika graficznego arkusza S.3 do planu z 2020 r. zdaje się wynikać, że teren od północnej strony działki nr [...], bezpośrednio za jego granicą (działka nr [...]), przeznaczony został pod drogę (s.KDW.14). Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że choć skarga kasacyjna jest skrótowo uzasadniona, to jednak nie sposób odmówić trafności przedstawionej w niej tezie, że "nie dokonano szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości", skoro opierano się na nieaktualnym akcie, i to zarówno na datę decyzji pierwszej jak i drugiej instancji. Pamiętać należy, że plan z 2020 r. dla obszaru działki nr [...] wszedł w życie 18 października 2020 r. Uznając, że skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącego: – kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 14 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 139 akt sądowych), – opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł, – wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 5 akt sądowych). Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.