II OSK 580/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1240/22 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 lipca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.161.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., II SA/Gl 1240/22, oddalił skargę M. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "WINB") z dnia 12 lipca 2022 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, powołując się na art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2021.2351; dalej p.b.) nakazał skarżącej rozbiórkę budynku położonego na działce nr [...] w P. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do WSA w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że bezspornym sprawie jest, że doszło do wybudowania przez skarżącą obiektu budowlanego (wolnostojącego budynku parterowego) bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Bezspornym jest również, że powierzchnia zabudowy tego budynku nie przekracza 35 m². Ewentualną kwestią sporną, jak przyjął Sąd w świetle treści odwołania, może być kwestia przeznaczenia przedmiotowego budynku. Organy uważają, że jest to budynek rekreacji indywidualnej, a według skarżącej mógłby to być obiekt bądź urządzenie gospodarki leśnej, co według niej winny były ustalić organy w toku postępowania. Zdaniem Sądu spór co do przeznaczenia przedmiotowego budynku pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, nie sposób zarzucić organom braku należytego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, kiedy skarżąca już podczas pierwszej czynności procesowej (oględziny w dniu 25 listopada 2021 r.) oświadczyła i potwierdziła to własnoręcznym podpisem, że budynek będzie pełnił funkcję letniskową. Po drugie, ustalenia organu co do przeznaczenia budynku oraz charakteru i skutków samowoli budowlanej, znalazły swoje odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2021 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 27 grudnia 2021 r. Skarżąca nie zareagowała na to postanowienie w żaden sposób, mimo że od jego doręczenia do dnia wydania decyzji o rozbiórce budynku minęło 2,5 miesiąca. Sąd podkreślił, że nie jest rolą organu nadzoru budowlanego, na tym etapie postępowania (wstrzymanie budowy na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.), badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym, ani tym bardziej dopasowywanie jej do istniejącego planu. Temu celowi służyć ma kolejny etap postępowania, którego uruchomienie albo kwestionowanie uzależnione jest wyłącznie od inicjatywy inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 48a ust. 1 p.b.). Dopiero w postępowaniu legalizacyjnym badana jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zaświadczenie w tym zakresie wydaje organ gminy, a nie organ nadzoru budowlanego. Nie jest też rolą ani tym bardziej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, aby w postępowaniu wszczętym na skutek samowoli budowlanej informować strony o potencjalnie możliwych innych postępowaniach, jakie mogą być prowadzone w odniesieniu do nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji organu II instancji, a także – w obu przypadkach zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez zaniechanie poddania ocenie faktu, iż decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej, gdzie organ administracji publicznej powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - a to z uwagi na wadliwość pouczeń w toku postępowania i brak merytorycznego odniesienia się przez organ administracji publicznej co do zarzutów podniesionych w osobistym odwołaniu skarżącej z 4 kwietnia 2022 r.; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie poddania ocenie faktu, iż decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej w sposób naruszający zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny w toku prowadzonego postępowania wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, w taki sposób aby doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, przy czym w niniejszej sprawie - organ zaniechał odniesienia się do zarzutów skarżącej w przedmiocie klasyfikacji terenów, na których znajduje się budynek rekreacji indywidualnej oraz zarzutu braku weryfikacji czy wzniesiony budynek kwalifikuje się jako obiekt gospodarki leśnej - tym samym naruszając zasadę przekonywania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W przedstawionych zarzutach strona skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, że WSA w Gliwicach nie dostrzegł, iż decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa przejawiającego się w przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1385/22). Należy przypomnieć, że bezspornym w niniejszej sprawie jest wybudowanie przez skarżącą obiektu budowlanego (wolno stojącego budynku parterowego) bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wobec niepodjęcia przez skarżąca żadnych działań w celu zalegalizowania obiektu (o czym została prawidłowo poinformowana przez organ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu zastosował art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Skarżąca nie zarzuca błędnego zastosowania powyższych przepisów, natomiast podnosi, że organ nie dopełnił obowiązku prawidłowego pouczenia jej co do okoliczności sprawy, m.in. o możliwości złożenia wniosku do starosty o zmianę przeznaczenia gruntu, na którym zlokalizowany jest wzniesiony przez skarżącą budynek, na użytek rolny. Strona nie zgodziła się tym samym ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organ nie był zobowiązany do udzielenia skarżącej informacji dotyczących jej praw i obowiązków, w tym także o możliwości wszczęcia innego postępowania, które mogłoby odnieść korzystny skutek dla jej uprawnienia, będącego przedmiotem postępowania przed tym organem. Zgodnie z orzecznictwem organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2025). Należy jednak podkreślić, że stawiając zarzut naruszenia tego przepisu strona winna nie tylko wskazać zaniechanie jakiego dopuścił się organ lecz również wpływ tego zaniechania na wynik sprawy – co jest nieodzownym elementem zarzutu procesowego. Tymczasem strona tego wpływu nie wskazuje, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że nie jest rolą ani tym bardziej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, aby w postępowaniu wszczętym na skutek samowoli budowlanej informować strony o potencjalnie możliwych innych postępowaniach, jakie mogą być prowadzone w odniesieniu do nieruchomości i niemających związku z właściwością rzeczową organu. Dodatkowo Sąd trafnie wskazał, że nawet gdyby dopuścić taką kwalifikację przedmiotowego obiektu, że pozwalałaby ona na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z "obiektem obsługi gospodarki leśnej", to w niczym nie zmieniłoby to faktu, że obiekt ten powstał w ramach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego mógłby zatem odpowiadać jedynie za nieustosunkowanie się do zarzutów związanych z kolejnymi etapami w sprawie samowoli budowlanej (wstrzymanie robót, wezwanie do legalizacji, rozbiórka etc.). Na postępowanie to nie ma natomiast żadnego wpływu brak pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku do innego organu administracji. Obowiązek takiego pouczenia nie wynika też z przepisów prawa. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. należy przypomnieć, że ustawodawca nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się naruszenia tego przepisu. Organy uzasadniły swoje motywy na każdym etapie postępowania, a podjęte rozwiązania mają oparcie w przepisach obowiązującego prawa – co zostało wskazane w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Organ nie odniósł się jedynie do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, których ocena nie leży w jego kompetencji – co jak już wyżej wykazano nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie prawa. Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.