II OSK 407/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/24 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r., znak: DON.7100.184.2020.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, Sąd I instancji, Sąd wojewódzki" wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/24 oddalił skargę H. D., dalej "skarżącej" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z dnia 5 listopada 2020 r., znak: DON.7100.184.2020.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 26 maja 2020 r., nr 38/I/2020 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] (dalej "PINB") z 21 sierpnia 2018 r., nr 83/2018 nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku przy ul. [...] [...] w N. (dz. nr [...]) położonego w granicy z działką nr [...] przy ul. [...]. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, dalej także "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), dalej "p.u.s.a." polegające na wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku oddalającego skargę, pomimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja WINB z 26 maja 2020 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa polegającym na: • naruszeniu przez GINB przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a.", polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; • naruszeniu przez GINB oraz WINB przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji administracyjnych bez uprzedniego odniesienia się do zarzutów i argumentacji uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 21 sierpnia 2018 r., nr 83/2018 zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz w piśmie z 15 października 2019 r.; • naruszeniu przez GINB oraz WINB przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., polegające na pominięciu przez organ administracji dowodów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz w piśmie z 15 października 2019 r.; • obrazie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 21 sierpnia 2018 r., nr 83/2018, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym, w szczególności na zastosowaniu przez organ administracji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 414), w sytuacji gdy powinny zostać zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229) oraz wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku, w sytuacji gdy w świetle treści dokumentów załączonych do pisma pełnomocnika skarżącej z 15 października 2019 r. nie zostało dostatecznie wyjaśnione czy sporna inwestycja nastąpiła bez pozwolenia na budowę; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., polegające na zaniechaniu skontrolowania przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów przedstawionych w skardze jak również polegające na braku odniesienia przez WSA w Warszawie do tych zarzutów w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WINB z 26 maja 2020 r.; zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako najdalej idący zarzut podniesione zostało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Jednocześnie wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie art. 3 p.p.s.a. nie wskazując przy tym jednak jednostki redakcyjnej, mimo że wskazany przepis podzielony jest na paragrafy, a także punkty. Ponadto co istotne, przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola sądowa ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem rozstrzygnięcia sądu nie jest jednoznaczne z naruszeniem tego uregulowania (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. II FSK 409/23, LEX nr 3691459). Odnosząc się zaś do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB nakazującej rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko przedstawione przez Sąd wojewódzki, że przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Także pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Autorka skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zasadzie zmierzała do poddania ponownej kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego ustalić stan faktyczny sprawy na datę wydania badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 715/19, LEX nr 3196236). W trybie nadzwyczajnym organ nie może zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu zebrania nowych dowodów, które miałyby znaczenie w postępowaniu zwykłym dla oceny spełnienia przesłanek przewidzianych w prawie materialnym. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autorka w zasadzie domaga się merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją, która miałaby prowadzić do podważenia prawidłowości nakazu rozbiórki. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem, że organ pominął dowody wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w piśmie z 15 października 2019 r., tj. m.in. wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność daty dokonania rozbudowy budynku letniskowego. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynika, że rozbudowa dotyczy części budynku rekreacyjnego o wymiarach 1,68 m x 8,60 m x 2,05 m, który przylega do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce i od tej strony nie ma ściany, a nadto posiada dach wysunięty na ścianę ww. budynku mieszkalnego. Do protokołu z oględzin z 21 lutego 2018 r., występujący w imieniu skarżącej pełnomocnik W. D., oświadczył, że rozbudowy dokonano ok. 1998 r. Skarżąca w toku postępowania zwyczajnego nie podważyła tego oświadczenia, mimo iż przeglądała akta sprawy 12 lipca 2018 r. Nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń do dokonanych ustaleń, co potwierdziła własnoręcznym podpisem na notatce służbowej. Słusznie zatem, wobec powyższych okoliczności, organ, a następnie Sąd wojewódzki, uznał, że skarżąca nie mogła skutecznie kwestionować oświadczenia pełnomocnika, twierdząc, że nie można traktować tego oświadczenia jako dowodu w sprawie. Taka zmiana stanowiska skarżącej po prawie dwóch latach od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogła zostać uwzględniona. Z akt sprawy nie wynika także, aby decyzja wydana w trybie zwykłym poddana była kontroli w trybie odwoławczym, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Wbrew odmiennej ocenie skarżącej brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu czy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, także nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, naruszenie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżąca kasacyjnie nie wykazała. W zarzucie dotyczącym naruszenia at. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej odwołała się wprawdzie do rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednak nie wskazała konkretnie, o które przepisy chodzi. Podniosła jedynie, że, w jej ocenie, powinny zostać zastosowane przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co w świetle przytoczonych wyżej ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, jest całkowicie nieuzasadnione. Co znamienne, skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła konkretnych dowodów potwierdzających, że rozbudowy dokonano przed 1995 r., co wskazywałoby na ewentualną konieczność zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że prawidłowo organy w toku postępowania ustaliły, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji, na rozbudowę budynku rekreacyjnego stosownie do art. 28 ust. 1 Pr.bud. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę wobec braku wyjątków wynikających z art. 29 - 31 Pr.bud. Obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. objęta była wyłącznie budowa - stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. - obejmująca wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2. Rozbudowana część budynku (8,60 m x 4,50 m x 1,68 m) przekraczała jednak ww. powierzchnię. Zaakcentować trzeba, że o rażącym naruszeniu przepisów postępowania można mówić w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Wyraźnie podkreślić trzeba, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie ich ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 16 maja 2025 r., sygn. I OSK 968/24, LEX nr 3894232). Wobec powyższego chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2193/20, LEX nr 3755955). Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że podlegająca weryfikacji decyzja PINB z 21 sierpnia 2018 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym nie narusza rażąco prawa. Zasadnie zatem WINB odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a GINB utrzymał tę decyzję w mocy. Nie można także uznać, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w sytuacji gdy Sąd wojewódzki nie stosował przy wyrokowaniu powyższych przepisów, a dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.