II OSK 579/23

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1601/22 w sprawie ze sprzeciwu A. M. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 września 2022 r. nr WINB-WOA.7721.193.2022.AS w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1601/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił sprzeciw A.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 21 września 2022 r., nr WINB-WOA.7721.193.2022.AS, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej (PINB) decyzją z 21 stycznia 2021 r., nakazał A.M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza (nad lokalem nr [...]) w budynku przy ul. [...] w B, tj. jako pomieszczenie użytkowe – strych. Kolejno wskazano, że ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania strony od w/w decyzji organu powiatowego, wydał w dniu 31 maja 2021 r. decyzję, którą uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, jak również uchylił poprzedzające zaskarżoną decyzję postanowienie PINB z dnia 13 lipca 2020 r. którym nakazano skarżącej wstrzymać użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na poddaszu przedmiotowego budynku oraz nałożono obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Zdaniem ŚWINB należało ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Organ wojewódzki nakazał PINB, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalić ostatnie legalne przeznaczenie tej części budynku oraz dokładną datę rozpoczęcia adaptacji strychu; kiedy i jakie roboty zostały wykonane, jakie należy jeszcze wykonać (dokonać ich kwalifikacji); ustalić stosunki własnościowe (czy strych jest częścią wspólną); zweryfikować adresata nałożonego obowiązku (właściciel lub zarządca). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił m. in. datę wykonania robót adaptacyjnych oraz podziału ww. strychu, a także ustalił nowych współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Nadto, 29 listopada 2021 r. PINB zawiadomił obecnych współwłaścicieli o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku, bez wymaganego zgłoszenia. Sąd wojewódzki ustalił, że 2 grudnia 2021 r. PINB wydał postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na poddaszu przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2021 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów, koniecznych do zalegalizowania dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. A.M. 18 lutego 2022 r. wniosła do PINB o umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym. W wyroku II SA/Gl 1601/22 przywołano dalej, że PINB 20 kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr 112/2022, którą nakazał A.M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych istniejących na poddaszu, nad lokalem nr 2 w budynku przy ul. [...] w B, tj. jako pomieszczenia strychu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) oraz art. 71a ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.; uPb). Zdaniem organu I instancji legalizacji wymagała dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na pomieszczenia mieszkalne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.M., a ŚWINB – wskazaną na wstępie decyzją z 21 września 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję I instancji z 20 kwietnia 2022 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, a także uchylił postanowienie PINB z 2 grudnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji ustalił, że po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z twierdzeniami i zarzutami podnoszonymi przez skarżącą w odwołaniu, ŚWINB wskazał, że z uwagi na nowelizację uPb, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie uPb, wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego. Odnosząc się do wskazanej przez PINB podstawy prawnej decyzji ŚWINB stwierdził, że w decyzji PINB nastąpiła omyłka, gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 uPb (a nie jak wskazał PINB – art. 71a ust. 1 uPb). Sąd przywołał dalsze ustalenia organu II instancji, z których wynika, że roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania części strychu (nad lokalem nr 2) na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...], rozpoczęły się w 2012 r., czyli po dniu 31 maja 2004 r. od kiedy zaczął obowiązywać przepis art. 71 uPb. A.M. nie zgłosiła do właściwego organu zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na mieszkalne. ŚWINB odniósł się także do "Ekspertyzy technicznej" opracowanej w styczniu 2021 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. A.B., z której wynika, że na poddaszu przedmiotowego budynku wykonano roboty budowlane, a wyremontowany strop spełnia wymóg Stanu Granicznego Nośności oraz Stanu Granicznego Użytkowania przy dopuszczalnym max. obciążeniu stropu 150 kg/m². W ocenie ŚWINB organ powiatowy powinien również ustalić kiedy powstały otwory okienne na poddaszu przedmiotowego budynku. Zgodnie z rzutem poddasza zamieszczonym w opinii sądowej sporządzonej w listopadzie 2018 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w B przez biegłego sądowego W.N. wynika, że na poddaszu przedmiotowego budynku znajdował się jeden otwór okienny. Natomiast ze zdjęć zamieszczonych w ekspertyzie technicznej sporządzonej w styczniu 2021 r. przez rzeczoznawcę budowlanego A.B. z rzutu poddasza wynika, że na ww. poddaszu znajdują się 4 otwory okienne, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Wobec powyższego zdaniem ŚWINB wykonanie dodatkowych otworów okiennych oraz remont stropu stanowiło wykonanie robót budowlanych na poddaszu przedmiotowego budynku. W ocenie ŚWINB organ I instancji powinien prowadzić przedmiotowe postępowanie w oparciu o art. 50-51 uPb. Ponadto zdaniem ŚWINB koniecznym było uchylenie postanowienia PINB z 2 grudnia 2021 r., którym organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 1 uPb nakazał skarżącej wstrzymać użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, w terminie do 31 grudnia 2021 r. Wyjaśnił, że - stosownie do art. 142 K.p.a. - strona mogła kwestionować przywołane postanowienie dopiero w odwołaniu od decyzji. W ocenie ŚWINB z uwagi na okoliczności przedstawione w treści rozstrzygnięcia konieczne jest uchylenie tego postanowienia. W sprzeciwie wniesionym do WSA skarżąca zarzuciła decyzji ŚWINB z 21 września 2022 r. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania W uzasadnieniu środka zaskarżenia podkreśliła, że pomieszczenia istniejące na strychu nad lokalem nr 2 w przedmiotowym budynku nie były i nie są użytkowane w inny sposób niż pomieszczenia strychu. Zdaniem skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż miała miejsce zmiana sposobu użytkowania poddasza w przedmiotowym budynku, a zarówno postanowienie, jak i decyzja PINB winny zostać uchylone, a postępowanie organu I instancji winno być umorzone w całości. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie. W piśmie z 25 listopada 2022 r. skarżąca podtrzymała sprzeciw od decyzji ŚWINB. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw. Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że niniejsza sprawa wymaga dokładnego ustalenia, kiedy powstały otwory okienne na poddaszu przedmiotowego budynku. Dopiero bowiem po dokonaniu precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie, możliwe będzie zakwalifikowanie robót na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Bez właściwych ustaleń nie jest możliwe natomiast dokonanie przez sąd oceny, czy zastosowano właściwy tryb postępowania, tj. czy powinno być ono prowadzone na podstawie art. 71 uPb, jak uczynił to organ I instancji, czy też na podstawie art. 50 i 51 uPb, jak sugeruje organ odwoławczy. Z tych wszystkich względów WSA w Gliwicach uznał, że ŚWINB w decyzji z 21 września 2021 r. doszedł do słusznego wniosku, że decyzję organu powiatowego należy uchylić, a sprawę przekazać mu do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, wskazując jako podstawy skargi kasacyjnej, zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329,; Ppsa) w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji ŚWINB w wyniku bezpodstawnego uznania, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a co za tym idzie, decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, była decyzją słuszną, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji ŚWINB w całości, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że PINB umorzył postępowanie wszczęte na skutek "donosu" współwłaścicieli nieruchomości, którego przedmiotem było prowadzenie prac remontowych na poddaszu. Przedmiot postępowania toczącego się w 2012 r. był tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania, dlatego tym bardziej zaskakująca jest dla niej decyzja organu odwoławczego. Skarżąca podkreśla, że od 2012 r. na poddaszu budynku nic się nie zmieniło, a drobne prace remontowe były prowadzone od 2000 r. i zmierzały do zachowania budynku i jego elementów w nie pogorszonym stanie, tak aby nie stwarzał zagrożenia dla jego mieszkańców. Podnosi, że w trakcie tego remontu naprawiono strych w celu bezpiecznego poruszania się po nim. W ocenie skarżącej nie doszło do nieuprawnionego przeprowadzenia robót budowlanych, a dokonane naprawy spełniają cechy drobnego i koniecznego remontu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nie uzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, dokonano takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. A. Jedyny powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. okazał się niezasadny. B. W pierwszej kolejności wskazać należy, że oczywiście błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Cyt. przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a Ppsa. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania – art. 151a § 2 Ppsa. Wystarczyło zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem tegoż wyroku, aby poznać podstawę kwestionowanego orzeczenia. W skardze kasacyjnej tymczasem zarzutu naruszenia zastosowanego art. 151a § 2 Ppsa nie sformułowano. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest zupełnie chybiony. C. Nie ulega jednak wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie skarżącej kasacyjnie – został on naruszony. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja ŚWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że kontroli sądowej nie podlega prawidłowość zastosowania przez PINB art. 71a uPb, ani też to, czy ŚWINB prawidłowo stwierdził, że "organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego". Istotne jest to, że w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga stan faktyczny sprawy, a ściślej to, że jakkolwiek doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym, to dokładnego wyjaśnienia wymaga, kiedy powstały otwory okienne na poddaszu przedmiotowego budynku, co – jak wskazał sąd pierwszej instancji podzielając w tym zakresie argumentację organu odwoławczego – powinno zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu z uwagi na konieczność wdrożenia właściwego trybu naprawczego. Powyższe prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To natomiast, czy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w oparciu o właściwy przepis Prawa budowlanego będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej dopiero, gdy w sprawie zostanie wydana jedna z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. D. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.