II OSK 569/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 700/22 w sprawie ze sprzeciwu W. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r. nr WOA.7721.14.2022.MT w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 700/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw W. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r. nr WOA.7721.14.2022.MT w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący W. S. nie ma statusu strony, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali, rozumiane w szczególności jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanych lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy: a) dla lokali stanowiących przedmiot niniejszej sprawy funkcja usługowa została ustalona w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr 618/98 z dnia 26 lutego 1998 r., b) nieustannie od 2008 r. prowadzona jest działalność usługowa o charakterze użyteczności publicznej – przedszkole, a obecnie żłobek, c) działalność polegająca na prowadzeniu przedszkola jest działalnością usługową, d) funkcjonowanie obiektu jest zgodne z uchwałą Rady Miasta Poznania nr LVIII/757/V/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwalającej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług w parterach budynków oraz dopuszczeniem zachowania istniejących budynków użyteczności publicznej, III. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winno ono zostać umorzone w całości. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprzeciwu (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano "skargi"), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący utracił status strony niniejszego postępowania albowiem przestał korzystać ze spornego lokalu. Aktualnie użytkownikiem lokalu jest spółka [...] Sp. z o.o. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 kwietnia zwrócono się do [...] Sp. z o.o. o udzielenie informacji czy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest aktualnym użytkownikiem lokali U.7.1 i U.7.8.1 znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...] w P. W dniu 13 kwietnia 2023 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Poczty Polskiej, pismo [...] Sp. z o.o. W piśmie poinformowano, że Spółka [...] jest aktualnym użytkownikiem lokali nr U.7.1 i U.8.1, przy ul. P. [...]. Do pisma dołączono umowy najmu lokali. Pod pismem podano, w formie wydruku komputerowego, imię i nazwisko: J. K. Pismo nie zostało podpisane własnoręcznym podpisem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest skuteczny wniosek skarżącego o wezwanie do udziału w sprawie podmiotu wskazanego w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. – [...] Sp. z o.o. Wyłączenie stosowania art. 33 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3076/20). W konsekwencji, skarżący jako adresat zaskarżonej decyzji kasacyjnej WINB w Poznaniu pozostaje stroną postępowania kasacyjnego, wszczętego skargą kasacyjną przezeń wniesioną, jako strona postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 173 § 2 P.p.s.a.). To zaś, że jak twierdzi skarżący, [...] Sp. z o.o. jest aktualnym użytkownikiem spornego lokalu nie oznacza, że Spółka ta jest następcą prawnym, a co za tym idzie następcą procesowym skarżącego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw skarżącego od decyzji. Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Norma z art. 151a § 1 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2571/22). Nie wyklucza to podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Konieczne jest jednak powiązanie zarzutu materialnego z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej skarżący nie sformułował tego rodzaju zarzutu. Z tego względu skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Niezależnie od tego wskazać można, że trafny jest pogląd sformułowany przez Sąd pierwszej instancji, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15 oraz z 18 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 10/20). Konsekwencją tego poglądu było stanowisko organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, według którego, w celu ustalenia prawidłowego adresata nakazu należy ponownie przeprowadzić postępowanie przed organem pierwszej instancji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje bowiem przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 K.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2878/20; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2510/22). Taka ocena sytuacji procesowej oznacza brak możliwości odniesienia się do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej, związanych z zastosowaniem przepisów art. 71 Prawa budowlanego. W świetle powyższych uwag przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Także bowiem o bezprzedmiotowości postępowania można rozstrzygnąć w postępowaniu prowadzonym z udziałem podmiotów do których może być skierowany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.