II OSK 578/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2670/25 w sprawie ze sprzeciwu T.N. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 września 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.304.2025.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2025 r., VII SA/Wa 2670/25, oddalił sprzeciw T.N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 września 2025 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ I instancji) decyzją z 11 lutego 2025 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego krajobraz kulturowy z układem dawnych stawów dworskich [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Odwołanie od tej decyzji złożył T.N. Zakwestionował dowody zgromadzone w toku postępowania przez organ I instancji i stan faktyczny ustalony na ich podstawie. Wskazał, że liczba stawów i czas ich powstania budzą wątpliwości, podobnie jak stwierdzenie organu, że ich kształt nie uległ zmianie na przestrzeni lat. Wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, o które organ powinien zwrócić się do właściwych instytucji (np. Głównego Geodety Kraju czy właściwych organów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z 26 września 2025 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału stronom postępowania, w tym oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone bez udziału stron. Organ odwoławczy uznał także, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający. Nie odzwierciedla aktualnych okoliczności faktycznych, w tym faktu, że stawy częściowo są wyschnięte i zasypane, a ich kontekst przestrzenny związany z rolą w dawnym zespole dworskim nieczytelny z powodu rozbiórki budynku dworu i realizacji na tym obszarze intensywnej zabudowy współczesnej. Podniesiono również, że organ I instancji powinien doprecyzować liczbę stawów, które miałyby zostać objęte wpisem do rejestru, ponieważ w treści uzasadnienia decyzji wskazał na 5 stawów, na załączniku graficznym do decyzji są widoczne 4, a przywołana w uzasadnieniu decyzji mapa [...] przedstawia 3. Zdaniem organu odwoławczego w aktach sprawy nie znalazł się żaden dowód, który wykazałby wyjątkowość rozwiązań układu wodnego [...]. Sprzeciw od tej decyzji wniósł T.N., podnosząc, że skoro organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie stanowi podstawy do uznania przedmiotowej nieruchomości za zabytek o wartościach uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków, to powinien umorzyć postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wątpliwości budzi liczba stawów, jak również brak uwzględnienia przekształceń przedmiotowego obszaru. Organ I instancji nie zindywidualizował wystarczająco wartości zabytkowych obszaru objętego wpisem do rejestru. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie może ograniczać się do stwierdzenia historycznych uwarunkowań, ale powinno obejmować również aktualny stan zachowania, zwłaszcza wobec informacji o zasypaniu części stawów. Skargę kasacyjną złożył T.N., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy był uzasadniony. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że w odwołaniu złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W jego ocenie przeprowadzenie dowodów wskazanych w odwołaniu pozwalało na wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przeprowadzenie przez organ II instancji dowodów wnioskowanych w odwołaniu pozwoli wykazać, że nie występują okoliczności uzasadniające wpisanie stawów do rejestru zabytków. W razie stwierdzenie występowania okoliczności wykluczających wpis, dalsze prowadzenie postępowania jest zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 2. Wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. 3. Zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w skardze kasacyjnie nie zakwestionowano trafności dokonanej przez Sąd I instancji oceny zasadności uchylenia decyzji organu I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania. Podniesiono w niej jedynie zarzuty związane z brakiem merytorycznego zakończenia sprawy, które w ocenie strony powinno przybrać formę umorzenia postępowania. Wskazać w tej sytuacji należy, że Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niepełny, nieaktualny i sprzeczny wewnętrznie, a dowody zostały przeprowadzone bez wymaganego przepisami k.p.a. udziału stron. W tym stanie rzeczy nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., o które wnosił skarżący w odwołaniu. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ II instancji prawidłowo wykazał, iż zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, że nie mógł go przeprowadzić samodzielnie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z zasady tej wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, organ odwoławczy nie może tego zrobić we własnym zakresie. Pozbawiłoby to strony postępowania prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Odstąpienie od tak rozumianej zasady dwuinstancyjności jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 136 § 3 tego kodeksu, przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w zakreślonym czasie. W rozpoznawanej sprawie skarżący w odwołaniu nie zawarł wniosku, o którym mowa w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., lecz jedynie wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.("[...] Nadto, działając w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wnoszę o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie [...]"). Taki wniosek nie mógł być uwzględniony ze względu na zbyt duży zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie zakresu niezbędnego do wykonania postępowania wyjaśniającego, który określił organ II instancji, a następnie Sąd I instancji. Nie wskazał, że wbrew tej ocenie część okoliczności faktycznych jest jasna i wynika z akt sprawy. Z treści odwołania wynika, że skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne organu I instancji co najmniej w takim zakresie, jak organ II instancji, zarówno co do liczby stawów, stanu ich zachowania do dnia dzisiejszego, jak też ich autentycznego, historycznego kształtu. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w sprawie. Dokonywana na etapie rozpoznania sprzeciwu kontrola sądowoadministracyjna nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Z tego względu argumenty skargi kasacyjnej dotyczące merytorycznego zakończenia sprawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Okoliczność, że nie zgromadzono dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że nieruchomość posiada walory zabytkowe, nie oznacza jeszcze automatycznie, że takie dowody nie istnieją. Wskazuje jedynie na przeprowadzenie niepełnego postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie postępowania od nowa. Nie jest dopuszczalne na obecnym etapie postępowania przesądzanie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki wpisu krajobrazu kulturowego do rejestru zabytków, o których mowa w art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.). 4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.