II OSK 577/17

Dnia 28 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 835/16 w sprawie ze skargi M. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Wojewody Kujawsko - Pomorskiego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 835/16, sprostowanym postanowieniem tego Sądu z dnia 6 lutego 2017 r., oddalił skargę M. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej jako K.w.) oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm., dalej jako u.s.p.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] M. J. w związku z naruszeniem art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., tj. zakazu pełnienia funkcji ławnika przez radnych gminy, powiatu i województwa. W uzasadnieniu wskazano, że radna M. J. została wybrana na ławnika uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wyboru ławników na kadencję 2012-2015, natomiast w dniu 1 grudnia 2014 r. złożyła ślubowanie jako radna. Z funkcji ławnika została skreślona dopiero w dniu 15 października 2015 r. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że został naruszony art. 159 § 1 pkt 9 P.u.s.p., który stanowi, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Organ nadzoru stwierdził, że nastąpiło naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, co zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. skutkowało wygaśnięciem mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego z powyższych przyczyn stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z art. 383 § 2 i 3 K.w., przed podjęciem takiej uchwały radnemu należy umożliwić złożenie wyjaśnień. Wojewoda wskazał, że w sytuacji kiedy radna uzyskała mandat radnego w trakcie pełnienia funkcji ławnika, zgodnie z art. 383 § 5 K.w., powinna w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania zrzec się albo mandatu radnego albo funkcji ławnika. Skoro radna nie zachowała tego trzymiesięcznego terminu, to mandat radnej wygasł, a rada gminy winna podjąć uchwałę o wygaszeniu mandatu. Dalej organ nadzoru wskazał na zachowanie przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym trybu wydania zarządzenia zastępczego. Zauważył, że Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] stycznia 2016 r., po wysłuchaniu wyjaśnień złożonych przez radną Rada Gminy [...] w głosowaniu odrzuciła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnej. W tej sytuacji organ nadzoru w piśmie z dnia 25 lutego 2016 r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ nadzoru pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. działając w oparciu o art. 98a ust. 2 u.s.g. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] wniosła M. J. (dalej jako skarżąca) domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g., art. 383 § 1 pkt 5 K.w. oraz art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że łączyła funkcje radnej i ławnika w sposób nieświadomy. Nie miała świadomości tego, że do wygaśnięcia funkcji ławnika niezbędne jest złożenie odrębnego oświadczenia w tej sprawie. W jej przekonaniu wystarczające było faktyczne zaniechanie pełnienia obowiązków ławnika po uzyskaniu mandatu radnego. Obowiązków ławnika nie wykonuje w praktyce od 26 września 2013 r., kiedy to uczestniczyła po raz ostatni w posiedzeniu sądowym, a więc jeszcze przed rozpoczęciem kadencji w Radzie Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wspomnianym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd przywołując treść art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 5 K.w. oraz art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca złożyła ślubowanie na radnego Rady Gminy [...] w dniu 1 grudnia 2014 r., a ponieważ była ławnikiem Sądu Rejonowego w Ś., wybranym na kadencję 2012-2015, zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez nią funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty (art. 383 § 5 K.w.). Sąd podkreślił, że zrzeczenie się mandatu z ważnych przyczyn przez ławnika przed upływem kadencji powoduje, że jego mandat wygasa z dniem doręczenia mu zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników (art. 166 § 3 P.u.s.p.). Sąd uznał, że skarżąca bezspornie nie zrzekła się w ww. trzymiesięcznym terminie funkcji ławnika, zatem słusznie Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia art. 383 § 5 K.w. Podkreślił, że termin określony w tym przepisie jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami. Oznacza to, że jeżeli radny nie zrzekł się funkcji w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania, z chwilą upływu tego terminu pojawia się podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Sąd podkreślił, że mandat radnego nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 K.w. Zgodnie z art. 383 § 6, w przypadku niezrzeczenia się funkcji przez radnego w terminie, określonym w art. 383 § 5, stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dokonuje rada w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Brak rezygnacji z określonej funkcji (w tym przypadku ławnika) w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała rady gminy w tej kwestii ma charakter deklaratoryjny. Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie była też istotna okoliczność, że radna po raz ostatni pełniła faktycznie funkcję ławnika 26 września 2013 r. Istotne jest bowiem, że istnieje obowiązek zrzeczenia się tej funkcji w określonym terminie, natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia braku świadomości istnienia tego obowiązku nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wymienione wyżej przepisy nie przewidują w żaden sposób, aby dla ich zastosowania miała wpływ świadomość radnego istnienia obowiązku zrzeczenia się pełnionej funkcji (w tym przypadku ławnika). Sąd zwrócił uwagę, że Rada Gminy [...], pomimo wezwania Wojewody z dnia 25 lutego 2016 r. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej. Uzasadniało to wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Stosownie do art. 383 § 3 K.w. umożliwiono skarżącej złożenie wyjaśnień. Ponadto, Wojewoda zachował tryb opisany w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., wzywając Radę Gminy do podjęcia stosownej uchwały, a następnie wskutek jej niepodjęcia powiadomił ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.), polegające na uznaniu, iż faktyczne zaprzestanie wykonywanie funkcji ławnika nie ma znaczenia dla prawnej oceny sprawy, 2. art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż w każdej sytuacji połączenie funkcji ławnika z mandatem radnego powoduje automatyczne wygaśnięcie mandatu radnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował przepisy dotyczące zakazu łączenia stanowiska z mandatem radnego. Co prawda skarżąca nie zrzekła się formalnie mandatu radnego, jednak przepisy nie formułują wyraźnie takiego obowiązku (art. 383 § 5 K.w.): Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zdaniem skarżącej wskazany przepis nie nakłada obowiązku formalnego zrzeczenia się pełnionej funkcji, której dalsze sprawowanie jest nie do pogodzenia z mandatem radnego. Literalna wykładnia przepisu daje alternatywę w postaci faktycznego powstrzymania się od pełnienia funkcji, którą to informację przedstawiano na etapie postępowania przed sądem I instancji jak i wcześniej. Wywodzenie z powyższego przepisu konieczności formalnego zrzeczenia się funkcji ławnika jest zbyt daleko idące. Wydaje się, że poprzez wykazanie, iż radny nie sprawuje obowiązków ławnika w toku kadencji rady miejskiej, sanuje problem łączenia tych dwóch funkcji. Skarżąca podkreśla, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie, wynika w sposób jednoznaczny, iż w praktyce M. J. nie wykonywała żadnych czynności związanych z mandatem ławnika Sądu Rejonowego w Ś. Powyższe, zdaniem skarzącej, zdaje się potwierdzać brzmienie kolejnego przepisu, a mianowicie § 6, który został skonstruowany podobnie. Skarżąca kasacyjnie miała zatem uzasadnione podstawy, aby odczytywać przywołane wyżej przepisy w taki sposób, który wywoływał w niej przeświadczenie o tym, iż poprzez zaprzestanie wykonywania funkcji ławnika nie naruszy zasady niepołączalności tych dwóch funkcji. Wskazując na naruszenie art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że skoro ławnikami nie mogą być radni gminy, to wygaśnięciu powinien podlegać wyłącznie mandat ławnika, nie zaś radnego. Jednak w zaskarżonym wyroku przyjęto odwrotnie. W ocenie skarżącej, należałoby przyjąć, że skoro chronologicznie pierwszy został uzyskany mandat radnego w wyniku przeprowadzonych wyborów, a następnie radny został wybrany stosowną uchwałą (w tym wypadku Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] wrześnie 2011 r.) na ławnika, to literalna wykładnia tegoż przepisu powinna być taka, że skutkiem powołania do pełnienia funkcji ławnika jest wygaśnięcie tego ostatniego mandatu. Oznaczałoby to, że radny nie mógłby się skutecznie stać ławnikiem, a tym samym nie byłoby podstaw, do tego by wygasić jego mandat radnego z powodu sprawowania funkcji w sądzie. Zestawiając ze sobą te przepisy, a mianowicie art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 K.w. z art. 159 §1 pkt 9 u.s.p. jest to, zdaniem skarżącej, jedynie słuszna interpretacja intencji ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M. J. jest pozbawiona podstaw. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli zatem radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.). Przepisem odrębnym wskazującym na zakaz łączenia mandatu radnego gminy z funkcją ławnika jest art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Mówi on jednoznacznie, że ławnikami nie mogą być radni gminy. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca złożyła ślubowanie na radnego Rady Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2014 r., a ponieważ była ławnikiem Sądu Rejonowego w Ś., wybranym na kadencję 2012-2015 uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez nią funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty (art. 383 § 5 K.w.). Jak stanowi art. 166 § 3 u.s.p. przed upływem kadencji mandat ławnika wygasa z dniem doręczenia mu zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników wskutek zrzeczenia się mandatu z ważnych przyczyn lub odwołania ławnika przez radę gminy. Wynika z tego, że dopiero po doręczeniu ławnikowi zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników wygasa mandat ławnika i od tej chwili należy uznać, że osoba ta wybrana na radnego gminy dochowuje obowiązku zakazu łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego. Kodeks wyborczy nie określa w jakiej formie należy złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się funkcji, jednak należy przyjąć, że musi to nastąpić w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że oświadczenie o zrzeczeniu dotarło do wiadomości adresata. Wybór sposobu doręczenia (złożenia) oświadczenia o zrzeczeniu należy do radnego, który ponosi konsekwencje tego wyboru. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji ławnika przed złożeniem ślubowania na radnego w dniu 1 grudnia 2014 r. Oświadczenie takie zostało złożone w dniu 15 października 2015 r. i tego samego dnia nastąpiło skreślenie z listy ławników. Wobec tego uznać należało, że skarżąca wbrew zakazowi z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. łączyła funkcję ławnika z mandatem radnego gminy w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 15 października 2015 r. Skarżąca mając trzymiesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika (art. 383 § 5 K.w.) nie dopełniła tego obowiązku. Termin określony w tym przepisie jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami np. brakiem świadomości istnienia zakazu czy wiedzy o konieczności formalnego zrzeczenia się funkcji ławnika. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miał § 1 pkt 5 tego artykułu, który skutkował wygaśnięciem mandatu radnego. Okoliczność, że skarżąca ostatni raz brała udział w rozprawie jako ławnik w dniu 26 września 2013 r. nie wpływa na fakt, że od dnia 1 stycznia 2012 r. do 15 października 2015 r. pełniła funkcję ławnika. Brak uczestnictwa w rozprawach w okresie od objęcia mandatu radnego do dnia zrzeczenia się funkcji ławnika nie przesądza, że skarżąca przestała być ławnikiem. Zgodnie z art. 166 § 3 u.s.p. przestała być ławnikiem dopiero po doręczeniu jej zawiadomienia prezesa sądu o skreśleniu z listy ławników. W związku z powyższym, zdaniem NSA, wykładnia art. 383 § 1 pkt 5 oraz art. 383 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy zastosowana przez Sąd I instancji była prawidłowa, a zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdej sytuacji połączenie funkcji ławnika z mandatem radnego powoduje automatyczne wygaśnięcie mandatu radnego. Rozumowanie zaprezentowane w uzasadnieniu powyższego zarzutu należy uznać za chybione. Skoro ustawodawca wskazuje w art. 383 § 5 K.w. o konieczności zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności z uwagi na wybór na radnego, to należy to rozumieć, że aby utrzymać mandat radnego należy zrzec się dotychczas pełnionej funkcji lub zaprzestać prowadzenia działalności, która według ustawy odrębnej jest sprzeczna z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis ten nie stanowi, że wygasa funkcja lub prowadzona działalność. Ustawodawca dał wybór radnemu czy chce sprawować pełnioną funkcję czy chce prowadzić działalność, której łączyć nie można z mandatem radnego. Wobec tego twierdzenie, że w związku z wyborem na radnego powinien wygasać automatycznie mandat ławnika jest pozbawiona podstaw prawnych. Na pewno nie można tak interpretować art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Potwierdzeniem prawidłowości tego twierdzenia jest treść art. 383 § 1 pkt 5 K.w., który jednoznacznie wskazuje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje gdy zostanie naruszony ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności a nie odwrotnie. Należy podnieść także, że mandat radnego nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 k.w. Zgodnie z art. 383 § 6 w przypadku niezrzeczenia się funkcji przez radnego w terminie, określonym w art. 383 § 5, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego dokonuje rada w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. W sprawie niniejszej Rada Gminy [...], pomimo wezwania Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2016 r. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej. Uzasadniało to wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej rozważania wskazują, że Wojewoda [...] wydając w dniu [...] maja 2016 r. zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy [...] M. J. prawidłowo zastosował przepis art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. oraz art. 383 § 1 pkt 5 K.w. Nie ulega wątpliwości, że radna M. J. w okresie po ślubowaniu na radnego gminy w dniu 1 grudnia 2014 r. do dnia 15 października 2015 r. nie zrzekła się skutecznie mandatu ławnika w przewidzianym ustawą terminie i w tym okresie łączyła mandat radnego gminy z funkcją ławnika. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.