II OSK 563/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1982/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1982/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dale: WINB) z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) z [...] czerwca 2022 r. nr [...]) nakładające na Miasto Stołeczne Warszawa grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł, w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w Warszawie. W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.) poprzez uznanie, że skarżący uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku, w sytuacji, gdy wykonał decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. w dużej części, a brak wykonania obowiązku w całości spowodowany jest przyczynami niezależnymi od skarżącego (koniecznością dochowania przewidzianych prawem procedur oraz brakiem środków finansowych niezbędnych do wykonania decyzji); 2) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na nie zajęciu stanowiska co do kwestii pojęcia uchylania się od wykonania obowiązku; 3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przejawów uchylania się postanowienia do zarzutów, na które powoływał się w zażaleniu do organu II instancji skarżący. W skardze kasacyjnej wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że obowiązki wskazane w decyzji PINB zostały w znacznym stopniu wykonane. Należy, więc rozważyć czy można postawić skarżącemu zarzut uchylania się od wykonania zobowiązania. Art. 6 § 1 u.p.e.a. nie definiuje pojęcia "uchylania się", nie każde niewykonanie zaleceń czy zobowiązań nałożonych przez organ administracji można określić pojęciem "uchylania się". W uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest odniesienia się do tej materii. Zarówno Sąd jak organy administracji nie odniosły się do wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy jak i całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego w celu ustalenia czy zachodzi w tym wypadku stan uchylania się od wykonania przez zobowiązany w postanowieniu organu podmiot. Organ winien ustalić przed przystąpieniem do zastosowania środków egzekucyjnych czy zobowiązany świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Samo sprawdzenie czy czynność czy określony zakres robót został wykonany nie stanowi ustalenia istnienia stanu "uchylania się". Należało przeprowadzić szersze postępowanie ustalające przyczyny nie wykonania nałożonego w decyzji administracyjnej na podmiot zobowiązania. Określenie "uchyla się" wskazuje, więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Takich ustaleń w sprawie niniejszej nie poczyniono. W tym konkretnym wypadku zdaniem skarżącego nie zachodzi stan zawinionego niewykonania zobowiązania. Podmiot zobowiązany podjął czynności w miarę posiadanych środków i możliwości. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami nie posiada własnych środków, które mógłby przeznaczyć na wykonanie robót opisanych w postanowieniu PINB, skarżący jest związany przepisami o ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przesunięcie środków z jednego celu na inny wymaga przeprowadzenia całej procedury, która jest bardzo długotrwała i wieloinstancyjna, a jej wynik niezależny od starań skarżącego. Często wykonanie jakiś pojedynczych robót jest nieopłacalne i nieuzasadnione z punktu widzenia racjonalizacji kosztów np. wymiana drzwi w wypadku, gdy cały budynek wymaga rewitalizacji i podjęcia bardzo znacznych kompleksowych prac budowlano- remontowych. Podjęcie kompleksowych prac remontowych w ramach rewitalizacji budynku wymaga umieszczenia zadania w programie rewitalizacji, a ten jest ustalany na kilka lat naprzód, więc uwzględnienie dodatkowego obiektu jest możliwe w następnej perspektywie budżetowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący przystąpił do wykonania robót budowlanych i miał dobrą wolę i zamiar ich wykonania. W miarę posiadanych obiektywnych możliwości, prace były stopniowo wykonywane. Zdaniem skarżącego nie występował, zatem stan "uchylania się" i organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Prowadzone przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy działania, nie mają i nigdy nie miały charakteru uchylania się od nałożonych obowiązków, a opóźnienia są wynikiem procedur formalno-prawnych oraz dostępności środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. oraz podnoszonej kwestii braku uchylania się od wykonania obowiązku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera wyczerpujące regulacje prawne dotyczące procedowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowany zarzut wymaga jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Miasto kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę wystąpienia przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia – uchylania się przez zobowiązane od wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy u.p.e.a. nie zawierają definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (zob. wyroki NSA z 18 listopada 2009 r., II OSK 1820/08 oraz z 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1988/17). Przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku musi podlegać ocenie w każdej, konkretnej sprawie, uwzględniając jej okoliczności prawne i faktyczne. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z racji na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogły odnieść przywoływane w skardze kasacyjnej okoliczności łączące się z trudnościami w realizacji obowiązku. Dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe (podobnie w wyroku NSA z 20 maja 2020 r. II OSK 3198/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku została w tej sprawie spełniona. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że mimo podjęcia działań mających na celu realizację obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r., działania te nie są wystarczające i nie prowadzą do pełnego wykonania obowiązku. Czas jaki upłynął od nałożenia egzekwowanego obowiązku (5 lat) nie pozostawia wątpliwości, że stan uchylania się od wykonania obowiązku jest jednoznaczny. Znaczny upływ czasu jaki upłynął od nałożenia obowiązków, bezskuteczną czyni argumentację Miasta dotyczącą procedury przenoszenia środków budżetowych, a także nieopłacalnością wykonania pojedynczych robót. Z powyżej wskazanych powodów również zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sad Administracyjny uznał, za niezasadny, W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s..a orzekł jak w sentencji.