II OSK 550/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 102/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 102/22, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 15 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 28 października 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzuciła naruszenie: 1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez nieodniesienie się do kluczowej w przedmiotowej sprawie administracyjnej kwestii wykładni pojęcia oraz interpretacji pojęcia wprowadzonego w Uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 257 poz. [...]) na możliwość zawężenia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...], który dopuszcza możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, czyli przeznaczenia dla więcej niż jednego samodzielnego gospodarstwa domowego, co w konsekwencji uniemożliwiło zdekodowanie procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że projekt budowlany jest zgodny z [ww.] postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pominięcie w uzasadnieniu twierdzeń powoływanych w skardze oraz braku wykładni pojęcia oraz interpretacji pojęcia wprowadzonego w [ww. uchwale] na możliwość zawężenia pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a [Prawa budowlanego], który dopuszcza możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, czyli przeznaczenia dla więcej niż jednego samodzielnego gospodarstwa domowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w całości". Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1/ § 6 ww. uchwały "poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego sprowadza się do pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego definicję ustawową zawiera art. 3 pkt 2a [Prawa budowlanego], podczas gdy pojęcie zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego jest pojęciem zawężającym budynek mieszkalny jednorodzinny do możliwości usytuowania w nim wyłącznie jednego lokalu, z uwagi na przeznaczenie budynku do ", 2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego [ww. uchwałą], tj. pominięcie faktu, że plan zagospodarowania dla spornej nieruchomości przewiduje teren oznaczony jako [...] - sklasyfikowany jako , podczas gdy projekt budowlany nie uwzględnia pojęcia budynku przeznaczonego dla samodzielnego gospodarstwa domowego, lecz odwołuje się do definicji ustawowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a [Prawa budowlanego], czym pomija zawężenie pojęcia ustawowego przez treść uchwały rady miejskiej, co w konsekwencji doprowadziło organ do wydania decyzji sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego, a Sąd do oddalenia skargi". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne dotyczą tego samego zagadnienia, mianowicie, czy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w [...] 29 czerwca 2005 r. na terenach przeznaczonych w tym planie miejscowym na budownictwo jednorodzinne można budować domy jednorodzinne, w których jest tylko jedno mieszkanie, czy też domy jednorodzinne odpowiadające definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Według skarżącej za tym, że na tych terenach można budować domy jednorodzinne, w których jest tylko jedno mieszkanie, przemawia § 6 tego planu miejscowego, w którym stanowi się, że jako jeden z symboli określających w tym planie miejscowym formę i przeznaczenie zagospodarowania ustala się symbol MN, który ma oznaczać "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone do samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową". Według organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji na takich terenach można budować domy jednorodzinne odpowiadające definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, zaś w skardze kasacyjnej skutecznie tego stanowiska nie zakwestionowano. Przede wszystkim wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej nie ma istotnego znaczenia, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał wyraźnie, jak należy rozumieć ten fragment planu miejscowego, na który powołuje się skarżąca, a mianowicie słowa odnoszące się do symbolu MN, według których ma on oznaczać "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone do samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową". Nie ulega bowiem wątpliwości, że według Sądu pierwszej instancji ten fragment planu miejscowego nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu obowiązującej w chwili jego uchwalenia ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też zasadniczy powód takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Otóż Sąd ten uznał, że zaakceptowanie stanowiska skarżącej wprowadza szersze ograniczenia prawa własności nieruchomości, a do takich ograniczeń konieczna jest wyraźna podstawa, której w obowiązującym planie miejscowym brak. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne, gdyż rzeczywiście przepis, na który powołuje się skarżąca, nie jest na tyle jednoznaczny, aby można było przyjąć, że ustala się w nim odmienne od ustawowego znaczenie domu jednorodzinnego, co prowadziłoby do szerszego ograniczenia prawa własności nieruchomości. NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną stoi na stanowisku, że jest dopuszczalne w planie miejscowym swoiste dla konkretnego planu miejscowego zdefiniowanie zabudowy jednorodzinnej, odmienne od ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zgodnie z tą ustawową definicją dom jednorodzinny może przybierać postać, zależnie od której zabudowa będzie bardziej lub mniej intensywna. Domem jednorodzinnym może być bowiem wolnostojący budynek z jednym mieszkaniem albo dwoma mieszkaniami albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej również z jednym albo dwoma mieszkaniami. Zatem, zdefiniowanie w konkretnym planie miejscowym domu jednorodzinnego, jako budynku wolnostojącego z jednym tylko mieszkaniem mieści się w granicach przyznanych gminie w procesie uchwalania planu miejscowego kompetencji do określania intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Jednakże takie odstępstwo od ustawowej definicji musi być wyraźnie i jednoznacznie w planie miejscowym ustalone. Nie może ono być wywodzone, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, z niejasnego przepisu, który wprost nie zawiera definicji legalnych ustalonych na potrzeby konkretnego planu miejscowego. Zauważyć w związku z tym należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w [...] 29 czerwca 2005 r. jest przepis, w którym zamieszczono legalne definicje. Jest to § 3 tego planu miejscowego, w którym posłużono się typową dla definicji legalnych formułą "ilekroć w uchwale jest mowa o:". W tym przepisie nie ma jednak definicji budynku jednorodzinnego lub zabudowy jednorodzinnej. Ponadto zauważyć należy, że przepis, na który powołuje się skarżąca, jest nawet pod względem językowym niejasny w takim stopniu, że trudno dociec, co normodawca chciał poprzez ten przepis wyrazić. Nie jest on sformułowany, tak jak to podaje się w skardze kasacyjnej. Nie mówi się w nim: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone dla [podkreślenie NSA] samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową", lecz: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące budynki przeznaczone do [podkreślenie NSA] samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudową zagrodową". Nie można w związku z tym przyjmować, przy założeniu, że samodzielne gospodarstwo domowe w tym przypadku jest synonimem rodziny, że ta zabudowa jednorodzinna ma być dla jednej rodziny. Ponadto samodzielne gospodarstwo domowe w cale nie łączy się z jednym mieszkaniem. Jeżeli mówi się o kimś, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe to z reguły chodzi o to, że ta osoba jest na własnym utrzymaniu. Osoby wspólnie mieszkające, przede wszystkim rodziny, prowadzą samodzielne gospodarstwa domowego. Można jednakże być na własnym utrzymaniu, czyli prowadzić samodzielne gospodarstwo, ale mieszkać kątem u rodziny z uwagi na brak własnego mieszkania. Ponadto rodzina albo samotna osoba prowadzące samodzielne gospodarstwa domowe mogą posiadać na swoje osobiste potrzeby więcej niż jedno mieszkanie. Zatem, jeżeli lokalny normodawca chciałby wyrazić myśl, że dom jednorodzinny ma mieć tylko jedno mieszkanie, a nie, jak to przewiduje ustawowa definicja, jedno albo dwa mieszkania, to napisałby to wprost, a nie posługiwał się niejasnymi pojęciami. Podsumowując można stwierdzić, że skoro przepis, na który powołuje się skarżąca, wywołuje tak liczne wątpliwości interpretacyjne, to zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie może być on podstawą do ograniczenia prawa własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie stanowiska skarżącej istotnie ogranicza zakres wykonywania prawa własności nieruchomości, których może on dotyczyć, w stosunku do stanowiska, które polega na przyjęciu, że ma w tym przypadku zastosowanie definicja budynku jednorodzinnego określona w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Uwzględniając przedstawione okoliczności NSA uznał, że podstawy kasacyjne nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.