II OSK 536/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 26/12 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 4 kwietnia 2011 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") zwróciło się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedłużenia koncesji Zalesie-Rzeszów dla przedsięwzięcia polegającego na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin (ropy naftowej i gazu ziemnego) połączone z robotami geologicznymi wykonywanymi przy użyciu dynamitu oraz metodą otworów wiertniczych o głębokości większej niż 1.000 m. Obszar koncesji w układzie administracyjnym kraju określono jako obejmujący gminy: Błażowa, Chmielnik, Głogów Małopolski, Hyżne, Krasne, Lubenia, Trzebownisko, Tyczyn, Czarna k/Łańcuta, Łańcut, oraz miast: Łańcut i Rzeszów, przy czym największy obszar obejmuje teren Miasta Rzeszowa. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Rzeszowa stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1 pkt 4, art. 75 ust. 4, art. 84, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 43 lit. a/ i d/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może zostać stwierdzony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania. Organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o opinię w tym zakresie, który postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny. W ocenie organu I instancji, skala, charakter i lokalizacja inwestycji nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, oddziaływania będą miały zasięg okresowy, lokalny i odwracalny. Nie będzie również istniało ryzyko wystąpienia wypadków czy poważnych awarii, a prace wiertnicze oraz sejsmiczne prowadzone metodą dynamitową będą przeprowadzane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 – dalej: "Prawo geologiczne") i planem ruchu zatwierdzonym przez Urząd Górniczy. Urządzenia wiertnicze i budynki zaplecza ustawione będą na płytach betonowych, a pod halą maszyn i podbudową teren zostanie wyłożony folią i płytami. Materiały i substancje mogące mieć negatywny wpływ na środowisko będą magazynowane na szczelnie izolowanym podłożu i zabezpieczone. Odpowiednio zabezpieczone zostaną również tereny wiertni, które po zakończeniu prac poddane zostaną rekultywacji. Urządzenia wykorzystywane do prac generować będą pewne ilości oddziaływań (spalin, hałasu, drgań), jednak będą miały charakter krótkotrwały, lokalny, nieciągły, a uciążliwości ustaną wraz z zakończeniem prac wiertniczych i rekultywacyjnych. Ścieki, odpady komunalne i odpady wydobywcze gromadzone będą w szczelnych zbiornikach i wywożone do oczyszczalni ścieków na składowisko odpadów lub przekazywane będą do unieszkodliwienia. Wobec tego, że planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie mają do niego zastosowania zakazy obowiązujące na terenach obszarów chronionych występujących w granicach przedsięwzięcia. Podjęte zostaną również działania chroniące wody podziemne. Przed wydaniem decyzji, postanowieniem z 14 czerwca 2011 r. odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwołania od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz W.D. i inni. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji podjął wszelkie wymagane działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wszelkie działania związane z procesem budowlanym, dlatego nie było na tym etapie postępowania obowiązku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym decyzją. Znajduje to swoje umocowanie w przepisach art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, ponadto ewentualne plany miejscowe powinny być w ocenie organu odwoławczego opracowywane dopiero po przyznaniu koncesji, co wynika z art. 53 Prawa geologicznego. W ocenie organu odwoławczego, stosowną informację podano do publicznej wiadomości, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej. Przedmiotem postępowania było przedłużenie koncesji, a więc nie było konieczności zasięgania opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy UE 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r., zmienionej dyrektywą Rady Europy nr 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. Powołane akty mają charakter wytycznych, a nie obowiązującego prawa. Ponadto dyrektywa ta, podobnie jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, zostały zrealizowane w ustawie środowiskowej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prowadzenie działalności objętej wnioskiem nie jest obojętne dla środowiska. Jednak z tego faktu nie wynika, żeby dla tej działalności było konieczne opracowywanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, organy poprawnie wskazały, że dla prowadzonej działalności poszukiwawczej nie ma potrzeby opracowywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisach prawa, a wynika ze złożonej przez inwestora charakterystyki prowadzonej działalności. W ocenie Sądu I instancji, chybiony jest zarzut skargi wskazujący na konieczność kompleksowego opracowania oceny i monitorowania wpływu prowadzonej działalności na środowisko. Niezasadny jest także zarzut braku zabezpieczenia przedsięwzięcia przed katastrofą, która potencjalnie zawsze jest związana z rodzajem prowadzonych przez spółkę prac. Sąd I instancji podkreślił, że ocena zarzutów skargi musi być odnoszona do konkretnych przepisów, które regulują tryb oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Skarga nie wskazuje naruszenia tych przepisów posługując się ogólnymi zarzutami na temat niebezpieczeństwa prowadzenia prac górniczo-poszukiwawczych gazu ziemnego i ropy. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji badał to rozstrzygnięcie pod kątem naruszeń prawa procesowego i materialnego, właściwego dla oceny zakresu oddziaływania przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do zarzutów odwołań wskazując podstawę prawną decyzji, podkreślając, że nie może ona być wiązana z planem zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się skarżący. Brak takiego planu nie może być kryterium oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma ocenić wpływ inwestycji na środowisko, a nie jej zgodność z planem miejscowym. W ocenie Sądu I instancji, organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz należycie dokonały jego oceny. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd główny ciężar w zakresie przedstawienia faktów związanych z planowaną inwestycją spoczywa na inwestorze. Organy są zobowiązane przyjąć zakres i parametry działalności wskazane przez inwestora. W zakresie oceny przedkładanych przez inwestora dokumentów organy skoncentrowały się na ustaleniu ich formalnej i merytorycznej zgodności z przepisami prawa. Sąd I instancji nie podzielił więc zarzutu skargi wskazującego na brak samodzielnego działania i dokonanie oceny zebranych dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organy w postępowaniu zrealizowały dyspozycje przepisów Rozdziału 3 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów zarówno w zakresie wszczęcia postępowania, jak i zapewnienia w nim udziału wszystkim zainteresowanym, w tym zagwarantowania stronom uczestnictwa przez właściwe ich powiadamianie o podejmowanych czynnościach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust 1 pkt 11 ustawy środowiskowej przez jego niezastosowanie i brak podania informacji do publicznej wiadomości we wszystkich wskazanych przepisami prawa formach. Zarzucił także naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez organ, że uwarunkowania dotyczące planowanego przedsięwzięcia nie wymagają wydania decyzji o potrzebie oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy w swojej decyzji przeprowadził wszystkie dowody mające znaczenie w sprawie i dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału z zastosowaniem swobodnej oceny dowodów, a tym samym nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził w szczególności dowodów wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania oraz oparł się jedynie na dowodach wskazanych przez inwestora. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi tylko, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stąd w tej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, o której stanowi także art. 75 § 1 k.p.a. W tym przypadku nie budzi bowiem wątpliwości, że w postępowaniu dowodowym właściwe organy poddały ocenie wszystkie dowody zebrane w tej sprawie, w tym również przedstawione przez stronę skarżącą. Ponadto istotą decyzji środowiskowej jest ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, a nie kwestie dotyczące realizacji ówcześnie obowiązującego art. 53 Prawa geologicznego w zakresie obowiązku opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu górniczego "Zalesie". Z kolei inne zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą dotyczące stanu faktycznego w tej sprawie są gołosłowne i nie są oparte na odpowiedniej wiedzy specjalistycznej np. w postaci opinii sporządzonej przez specjalistę w danej dziedzinie wiedzy wymagającej wiadomości specjalistycznych. Ponadto w komparycji skargi kasacyjnej nie podniesiono także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania co narusza dyspozycję art. 176 p.p.s.a. Po drugie, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej jak i art. 63 ust. 1 tejże ustawy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej ma zastosowanie tylko wtedy jeżeli została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 i 11 w związku z art. 33–38 ustawy środowiskowej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Należy także zaznaczyć, że chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący braku zastosowania art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. W pierwszej kolejności należy podnieść, że z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. zarówno w komparycji skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu nie określono, który z sześciu punktów i ewentualnie podpunktów danej jednostki redakcyjnej tego przepisu nie został zastosowany i dlaczego. Ponadto wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej właściwy organ nie stwierdził w drodze postanowienia obowiązku przeprowadzenia przedmiotowej oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko, po uwzględnieniu stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i zakresu przedmiotowego tego przedsięwzięcia. Ten powyższy organ specjalistyczny ds. ochrony środowiska jednoznacznie bowiem stwierdził brak konieczności przeprowadzenia tej oceny oddziaływania na środowisko, biorąc oczywiście także pod uwagę kartę informacyjną tego przedsięwzięcia i inne dokumenty, o których stanowi art. 74 ust. 1 ustawy środowiskowej. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu ich niezastosowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto także z naruszeniem art. 176 p.p.s.a. nie podniesiono w skardze kasacyjnej w tym zakresie przedmiotowym zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.