II OSK 534/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, sędzia del. WSA Jan Szuma, Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 387/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 lutego 2023 r. nr K-AP-2.7840.103-2.2022.AN w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 października 2023 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 387/23 oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 lutego 2023r. nr K-AP-2.7840.103-2.2022.AN w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 10 listopada 2022 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie B. M.i J.M. (dalej również jako: "skarżący", "inwestorzy"), o zamiarze budowy budynku gospodarczego na działce o numerze [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. organ I instancji działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej również jako: "pr.bud."), wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót wyszczególnionych we wniosku skarżących. Organ wskazał, że zamierzenie narusza ustalenia § 49 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 5 w zw. z § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb [...] nr ew. [...], obręb [...]: nr ew. [...], dalej również: "m.p.z.p.", "plan miejscowy"). Według Starosty działka inwestorów znajduje się w strefie ochronnej i brak jest możliwości zabudowy mieszkalnej, ponieważ zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej również jako: " warunki techniczne") budynek gospodarczy nie będzie spełniał swojej określonej funkcji wynikającej z definicji zawartej w § 3 pkt 8 cyt. rozporządzenia, a do tego działka nie spełnia kryterium wielkości przewidzianej przepisami m.p.z.p. Inwestorzy wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, podnosząc m.in. że ich działka została wydzielona i zagospodarowana przed wejściem w życie planu miejscowego i zapisy dotyczące minimalnej powierzchni nie mają w ich sprawie zastosowania. Natomiast zgłaszany budynek nie jest objęty zakazem wprowadzonym na podstawie § 30 m.p.z.p. Decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał m.in., że z załączników do zgłoszenia wynika, iż zamierzenie obejmuje budynek w technologii lekkiej szkieletowej (domu holenderskiego) o powierzchni zabudowy 27,23 m2, wysokości 3,11 m, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 5° krytym blachodachówką. Wojewoda przywołał art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 30 ust. 5 ust. 6 pkt 2 pr.bud. i nawiązując do obowiązujących na analizowanym terenie przepisów miejscowego planu ustalił, że działka wnoszących zgłoszenie znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku planu symbolem "MR-3". Organ wskazując ponadto na ustalenia szczegółowe dla ww. terenu zawarte w § 49 ust. 1 m.p.z.p. wyjaśnił jakie jest jego przeznaczenie. Odnosząc się do zamierzenia inwestycyjnego organ II instancji wskazał, że jest nim budowa budynku gospodarczego, który w myśl § 3 pkt 8 oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mieści się w kategorii zabudowy jednorodzinnej. Dodał, że w miejscowym planie brak jest przepisów wprowadzających zakaz budowy budynków gospodarczych. Z ustaleń miejscowego planu wynika jednak, że zabudowa działki nr [...] nie może przekroczyć 10 % powierzchni tej działki (§ 49 ust. 5 m.p.z.p.). Zgodnie z informacją z rejestru gruntów (dołączoną do akt organu I instancji) działka nr [...] ma powierzchnię 0,0319 ha. 10% tej powierzchni to 31,9 m2. Powierzchnia zgłaszanego budynku gospodarczego wynosi 27,23 m2 i choć nie przekracza maksymalnej powierzchni zabudowy działki to wyczerpuje w znacznym stopniu tę powierzchnię, uniemożliwiając tym samym realizację zabudowy podstawowej (mieszkaniowej, rekreacyjnej) na tej działce. Do osiągnięcia maksymalnej powierzchni zabudowy dopuszczonej planem pozostaje bowiem tylko 4,67 m2. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem zawartym w § 30 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych ustalono strefę ochrony. W obrębie tej strefy zakazano m.in. lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną oraz lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 30 ust. 1 m.p.z.p.). Organ odwoławczy ustalił, że działka inwestorów znajduje się w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych, w odległości mniejszej niż 400 m, co oznacza, że dotyczy jej zakaz realizacji zabudowy podstawowej, na potrzeby której budynek gospodarczy mógłby być realizowany. Wbrew twierdzeniom skarżących, wykonanie ogrodzenia i utrzymanie zieleni na opisywanej działce nie uzasadnia pominięcia w niniejszej sprawie ustaleń planu wskazanych w § 49 ust. 6, które dotyczą bowiem działek budowlanych, na których przed wejściem w życie planu istniała już zabudowa. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że na podjęte rozstrzygnięcie nie ma wpływu okoliczność, iż powierzchnia działki nr [...] jest mniejsza od ustalonej w § 49 ust. 5 pkt 5 m.p.z.p. Przepis ten dotyczy jedynie zasad podziału terenów na nowe działki budowlane, a nie ich przeznaczenia, czy dopuszczalności zabudowy. J. M. ("skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyżej opisaną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest niezasadna. Wskazał, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podał, że zgodnie z § 7 punkt 8 planu miejscowego teren oznaczony symbolem "MR-3", na którym położna jest działka nr [...] to "teren zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej na działkach nie mniejszych niż 3000 m2". W § 30 ust. 1 pkt 3 planu ustalono strefę ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. W obrębie stref ochronnych ustalono zakazy: 1) lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną, 2) lokalizowania budynków mieszkalnych wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki przedszkola i podobne (ust. 2). W § 49 ust. 1 planu tereny oznaczone symbolem "MR" od 1 do 3, przeznaczono pod wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i atrialnej (pkt. 1), zabudowę rekreacyjną (pkt. 2), drogi wewnętrzne (pkt. 3) oraz obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 9 (pkt 4), wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem. Przeznaczenia wymienione w pkt 1, 2, 3, 4 mogą występować na działkach budowlanych łącznie. Na terenach oznaczonych symbolem "MR-3" ustalono w § 49 ust. 5 m.p.z.p., w tabeli określającej warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz podziału na działki budowlane, maksymalną powierzchnię zabudowaną na działce budowlanej (10% - powierzchni działki). Z kolei zamierzenie inwestorskie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, dotyczy budynku gospodarczego. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 warunków technicznych, przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast w § 3 pkt 2 warunków technicznych wskazano, że z zabudową jednorodzinną mamy do czynienia w przypadku jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub zespołu takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Dalej Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisów uchwały, wprowadzających ograniczenia w zabudowie, w zakresie możliwości realizacji budynku gospodarczego na ww. terenie elementarnym. Zdaniem Sądu w zaistniałym sporze należało przyznać rację organowi odwoławczemu, choć z pewnymi zastrzeżeniami. Definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 warunków technicznych wskazuje, że jest to budynek, który służy do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, jednakże tylko takich, które służą mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona po pierwsze - nie planuje budowy któregokolwiek z tych budynków, a po drugie nie może tego typu obiektu zrealizować z uwagi na obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowę wspomnianych wyżej budynków wyklucza § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 m.p.z.p. W opisanych wyżej uregulowaniach ustanowiono strefy ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, zakazując w ich obrębie lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną, jak również budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki i przedszkola. Strona nie kwestionuje przy tym okoliczności, że działka, na której zaplanowano inwestycję znajduje się w opisanej wyżej strefie ochronnej, natomiast podnosi, że wspomniane przepisy nie zakazują lokalizowania na tym terenie budynków gospodarczych. Istotnie tego typu budynki nie zostały wymienione w § 30 ust. 2 m.p.z.p. jednak budynek gospodarczy pełni funkcję służebną w stosunku do budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku rekreacji indywidualnej, a zatem przedmiotowa inwestycja nie może być rozpatrywana wyłącznie na podstawie ww. uregulowania, w oderwaniu od obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane oraz warunków technicznych. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Bezsporne w niniejszej sprawie jest przy tym, że na terenie elementarnym MR-3, ustalono w planie zagospodarowania przestrzennego maksymalną powierzchnię zabudowaną na działce budowlanej - 10 %powierzchni działki. W konsekwencji również zasługuje na aprobatę wynikająca z tego konkluzja, że mający powstać dom typu holenderskiego w zasadzie "wypełnia" swoją powierzchnią (27,23 m2) limit dopuszczalnego poziomu zabudowy (31,9 m2) określony w tabeli w § 49 ust. 5 m.p.z.p., a na realizację zabudowy podstawowej - wymienionej w przepisach m.p.z.p. mieszkaniowej, pozostałoby na działce inwestorów jedynie 4,67 m2. Jednocześnie należy też mieć na uwadze ograniczenie zabudowy dotyczące budynków mieszkalnych wynikające dla opisywanego terenu elementarnego z brzmienia § 30 ust. 2 pkt 2 uchwały. Jednak w ocenie Sądu nie można się zgodzić z organem odwoławczym, że nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, podnoszona zresztą przez Starostę, iż powierzchnia działki nr [...], wynosząca 319 m2, jest mniejsza od ustalonej w § 49 ust. 5 pkt 5 uchwały. Zdaniem Wojewody, "zapis ten dotyczy jedynie zasad podziału terenów na nowe działki budowlane, a nie ich przeznaczenia czy dopuszczalności zabudowy". Powyższemu twierdzeniu organu odwoławczego przeczy jednak brzmienie tego przepisu, które obok "podziału na działki budowlane" wymienia "warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu". Takie odczytywanie tego uregulowania zakładałoby również w sposób nieuprawniony, że wszystkie działki na terenie elementarnym "MR-3" mają charakter działek budowlanych. Zdaniem Sądu, podstawą do wydania sprzeciwu przez Starostę w niniejszej sprawie jest również przepis § 49 ust. 5 pkt 5 m.p.z.p. (tabela), który nie różnicuje rodzaju planowanej zabudowy, a więc obejmuje m.in. budynek gospodarczy. Skoro powołany przepis odnosi się do pojęcia działki budowlanej należy uwzględnić w sprawie brzmienie przepisu § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, według którego, wielkość nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, musi spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W tym przypadku minimum 3000 m2. Uchwałodawca konsekwentnie, jednoznacznie i wprost ograniczenie to zawarł nie tylko w § 49 ust. 5 pkt 5 m.p.z.p., ale również w § 7 pkt 8 m.p.z.p, gdzie teren oznaczony symbolem "MR-3", na którym położna jest działka nr [...], opisał jako "teren zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej na działkach nie mniejszych niż 3000 m2". Stąd uprawniony jest wniosek, że działka inwestorska, ze względu na powierzchnię, nie ma charakteru działki, o jakiej mowa w tym przepisie. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka została wydzielona przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, skoro, w myśl § 49 ust. 6 ustalenia ust. 3, 4, 5 pkt 1, 4, 5, 6 nie odnoszą się jedynie do działek budowlanych zabudowanych i zagospodarowanych przed wejściem planu w życie. Działka nr [...] nie jest działką zabudowaną żadnymi budynkami i jak słusznie wskazał Wojewoda, wykonanie ogrodzenia i utrzymanie zielenie na tej działce nie uzasadnia pominięcia w niniejszej sprawie ustaleń planu wskazanych w § 49 ust. 6 m.p.z.p. W § 49 ust. 1 uchwały tereny oznaczone symbolem "MR" od 1 do 3, przeznaczono pod wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i atrialnej (pkt. 1), zabudowę rekreacyjną (pkt. 2), drogi wewnętrzne (pkt. 3) oraz obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 9 (pkt 4), wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem, nie zaś pod budynki gospodarcze, które mogą towarzyszyć takiej zabudowie, ale nie tworzą zabudowy czy to mieszkalnej jednorodzinnej czy to rekreacyjnej (będącej zabudową podstawową dla terenu MR-3). W niniejszej sprawie normę prawną należało odkodować przede wszystkim z przepisów art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 30 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., § 49 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., § 49 ust. 5 pkt 5 m.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 m.p.z.p., a także § 3 pkt 1a, pkt 2, pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czemu w sposób wystarczający w postępowaniu administracyjnym sprostano dając temu odpowiedni wyraz w wydanych decyzjach. Podsumowując Sąd stwierdził, że nie występują w sprawie przesłanki do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. zarzucając: I. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. : 1. błędną wykładnie § 30 ust.1 pkt 3 i § 49 ust.1 pkt 1 oraz § 49 ust.5 i § 7 pkt 8 miejscowego planu przejawiającą się w przyjęciu, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego uniemożliwiają realizację budynku gospodarczego na działce inwestorskiej pomimo tego, że w miejscowym planie brakuje postanowień wprowadzających wprost tego rodzaju zakaz, co prowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów strony skarżącej, a niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa własności jej nieruchomości: 2. błędną wykładnię § 49 ust. 5 pkt 5 planu w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022r., poz.1255; dalej zwane "warunkami technicznymi") poprzez mylne stwierdzenie, że analizowane zamierzenie budowlane mimo tego, że mieści się w dopuszczalnych wskaźnikach zabudowy to i tak narusza § 49 ust.5 pkt 5 planu, ponieważ wyczerpuje w znacznym stopniu powierzchnię możliwą do zabudowy, uniemożliwiając tym samym realizację budowy podstawowej (mieszkaniowej, rekreacyjnej) na tej działce, sytuacji gdy z żadnego przepisu nie wynika obowiązek wykazania prze organem, że zgłoszona zabudowa ma mieć taką powierzchnię, by umożliwić hipotetyczną realizację jeszcze jednego obiektu w przyszłości, zaś warunek lokalizacji budynku gospodarczego na tej samej nieruchomości z inną zabudową, rodzący przez to obowiązek zapewnienia możliwości wybudowania zabudowy władnącej nie wynika z żadnego przepisu prawa a błędnej wykładni powołanego § 3 pkt 8 warunków technicznych, który takiego warunku nie wprowadza; 3. naruszenie § 30 ust.1 pkt 3 i ust.2 planu miejscowego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy : a. hipoteza tej regulacji nie odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy (błąd subsumpcji), skoro zakazy zawarte w powyższej regulacji nie odnoszą się do budynku gospodarczego nie związanego z żadną działalnością gospodarczą; b. rozciąganie zakazu wyartykułowanego w tej regulacji na budynki gospodarcze tylko z tego powodu, że w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że ta zabudowa musi powstać na tej samej nieruchomości łącznie z inną zabudową wskazaną w § 3 pkt 8 warunków technicznych jest bezpodstawne z uwagi na błędną wykładnię w/w przepisu, z którego nie wynika wskazany przez Sąd warunek lokalizacji budynku gospodarczego na tej samej nieruchomości z inną zabudową; c. jest on sprzeczny z art.12 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023 r. ,poz.553) i nie powinien z tego powodu znaleźć zastosowania. 4. naruszenie § 49 ust.5 pkt 5 planu w zw. z § 49 ust. 6 planu poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy po myśli ust.6 tej samej regulacji nie miała ona zastosowania, ponieważ nie odnosi się ona do działek utworzonych zagospodarowanych i zabudowanych przed wejściem w życie planu, a więc takich jakie ma strona skarżąca; 5. art.30 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994. – Prawo budowlane, co wyraziło się w błędnym przyjęciu, że budowa budynku gospodarczego na działce [...] objęta zgłoszeniem jest niedopuszczalna z uwagi na postanowienia planu, w sytuacji gdy powołane zakazy i ograniczenia nie odnoszą się do badanej inwestycji bądź nie mają swoich podstaw prawnych. II. Naruszenie na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy t.j.: 1. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy t.j.: a. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia sprzeciwu i umorzenia postepowania odwoławczego; b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji przez organ II Instancji , w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli oraz nie zebrał dowodów niezbędnych do prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, czym naruszył powyższej wskazane przepisy poprzez ustalenie niekompletnego stanu faktycznego sprawy, a to pominięcie ustalenia faktu czy działka inwestora była zagospodarowana i zabudowana przed wejściem w życie miejscowego planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026 r,.poz.143 t.j.; dalej jako "p.p.s.a."). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Prawidłowo bowiem orzekające w sprawie organy ustaliły, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego nr ew.[...] nie była zabudowana (wynika to wprost z opisu projektu zagospodarowania terenu dołączonego do zgłoszenia) natomiast ogrodzenie działki i utrzymanie zieleni nie uzasadnia pominięcia w sprawie ustaleń miejscowego planu wskazanych w § 49 ust.6 m.p.z.p. stanowiących, że ustalenia ust.5 dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy (10%) na działce budowlanej nie odnoszą się do działek budowlanych zabudowanych i zagospodarowanych przed wejściem planu w życie. Tego ustalenia w skardze kasacyjnej nie podważono, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym w sprawie i przyjętym za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy budowa budynku gospodarczego o pow. zabudowy 27,23 m.kw w technologii lekkiej szkieletowej (domku holenderskiego) na działce nr [...] w obrębie ew. [...] gm. [...] objęta zgłoszeniem skarżącego z 10 listopada 2022r. była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego i akceptującego to stanowisko Sądu pierwszej instancji, że realizacja przedmiotowego budynku na działce inwestora jest sprzeczna z miejscowym planem, dlatego wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. W realiach tej sprawy jest niesporne, że organy architektoniczno-budowlane zastosowały, wobec dokonanego w dniu 10 listopada 2022 r. zgłoszenia zamiaru budowy instytucję sprzeciwu. Podstawę materialnoprawną decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tej normy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Ujawniona sprzeczność dotyczyła obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego ustaleniami uchwały nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ( "m.p.z.p.", "plan miejscowy"). Jak wykazano w sprawie, dla terenu obejmującego działkę skarżącego oznaczonego symbolem MR-3 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zgodnie z § 49 ust.1 wolnostojącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i atrialnej (pkt 1), zabudowę rekreacyjną (pkt 2), drogi wewnętrzne (pkt 3) oraz obiekty celu publicznego wymienione w (§ 8 pkt 2,3,,5,6,9 wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem. Przeznaczenia wymienione w pkt 1,2,3,4 mogą występować na działkach budowlanych łącznie. Zgodnie z zapisem § 30 ust.1 pkt 3 planu w odległości 400 od elektrowni wiatrowych ustalono strefę ochrony. W obrębie tej strefy przewidziano zakaz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną oraz lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 30 ust.1 m.p.z.p. ). Z treści ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem, że na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego, dopuszcza się zabudowę jednorodzinną i rekreacyjną, a nie zabudowę gospodarczą w postaci budynków gospodarczych. Ponadto zauważyć należy, że z uwagi na położenie działki skarżącego w odległości mniejszej niż 400 m od elektrowni wiatrowej, także zabudowa mieszkaniowa i rekreacyjna na tej działce nie byłaby możliwa. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, co do zasady należy stwierdzić, że przeznaczenie w planie miejscowym zabudowy jednorodzinnej nie może wiązać się z zakazem realizacji budynku gospodarczego. Nie mniej jednak lokowane tam obiekty budowlane muszą wpisywać się w przeznaczenie terenu określone w planie. Nie można zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że skoro obowiązujące przepisy planu miejscowego nie wprowadzają wprost zakazu budowy budynków gospodarczych, to wyrażony sprzeciw prowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów strony skarżącej i niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby wprost zawierać zakaz realizacji budynków gospodarczych, aby inwestycja tego rodzaju mogła być uznana za sprzeczną z miejscowym planem. Zakaz realizacji budynków gospodarczych może też być konsekwencją innego rodzaju zakazów i nakazów zawartych w miejscowym planie. Tego rodzaju nakazem jest przepis § 49 ust.5 m.p.z.p., z którego wynika, że zabudowa działki skarżącego nie może przekroczyć 10 % jej powierzchni. Działka ta ma pow.319 mkw., zatem 10 % stanowi 31,9 mkw. Powierzchnia zgłaszanego obiektu wynosi 27,23 mkw., tym samym prawie w całości wyczerpuje przewidzianą planem dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki uniemożliwiając, jak słusznie stwierdził to Sąd pierwszej instancji (nawet jeśli plan by na to pozwalał) budowę domu jednorodzinnego lub też budynku rekreacyjnego. Abstrahując już od rozważań, co do warunków technicznych i definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji realizacji na tej działce budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem skarżących, doszłoby do zmiany, wbrew postanowieniom planu, przeznaczenia tej działki wyłącznie na zabudowę gospodarczą z przewidzianego w m.p.z.p. przeznaczenia na zabudowę jednorodzinną i rekreacyjną. Wynika to stąd, że wzniesienie budynku gospodarczego na działce skarżącego z uwagi na ograniczenia w zabudowie jej powierzchni do 10% uniemożliwiałoby w ogóle wzniesienie innego budynku, w konsekwencji dopuszczenie realizacji objętego zgłoszeniem budynku gospodarczego wbrew ustaleniom miejscowego planu, całkowicie zmieniłoby jej przeznaczenie. Z tych też względów skoro na działce skarżącego nie jest dopuszczalne sytuowanie objętego zgłoszeniem budynku gospodarczego nie ma podstaw, aby z § 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 m.p.z.p., zgodnie z którym ustanowiono strefy ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, zakazując w ich obrębie lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną, jak również budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki i przedszkola wywodzić możliwość lokalizacji budynku gospodarczego. Przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej przesłanki sytuowania tego obiektu w oderwaniu od pozostałych regulacji planistycznych. Nie podzielając stanowiska skarżącego, co do wadliwej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa miejscowego należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Postanowienia planu miejscowego jako, że kształtują wraz z innymi przepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, czy też w ramach wykładni systemowej, jak chce tego skarżący. Przepisy planu mogą ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie wskazać trzeba, że zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję (postanowienie) organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. W kontekście powyższych rozważań zarzut naruszenia art.12 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r.,poz.553) nie jest uzasadniony, ponieważ nie ma on w tej sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że do lokalizowania lub budowy budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej na podstawie decyzji WZ albo decyzji LICP, albo lokalizowania takiego budynku na podstawie planu miejscowego, w przypadku określania odległości takiego budynku od elektrowni wiatrowej, dla której decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nie stosuje się przepisu art. 4 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Celem tego przepisu jest uniknięcie rozwoju zabudowy poniżej odległości minimalnej. Po tej nowelizacji art.4 ust.4 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U.2024.317 t.j.) stanowi, że minimalna odległość elektrowni od realizowanego budynki mieszkalnego wynosi nie mniej 700m. W rozpoznawanej sprawie możliwość realizacji planowanego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem konfrontowana jest z przepsiami obowiązującej uchwały nr [...], z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w której jak wynika z § 30 ust. 1 pkt 3 w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych ustalono strefę ochrony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.