II OSK 532/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Anna Żak /spr./ Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1599/07 w sprawie ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną.

II OSK 532/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008r. w sprawie VII SA/Wa 1599/07, po rozpoznaniu skargi M. B. I T. B., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na wniosek A. B. organ przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż M. B. i T. B. wykonali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie roboty budowlane polegające na: zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr 2 znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem, wyburzeniu schodów prowadzących z piętra na strych celem wstawienia nowych drewnianych schodów. Roboty te wykonane zostały bez uprzedniego uzyskania pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r.organ nadzoru budowlanego nałożył na M. i T. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. T. i M. B. przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004r. przedłożyli ocenę techniczną robót budowlanych i elementów konstrukcyjnych ww. budynku wykonaną przez mgr inż. A. B. posiadającego stosowne uprawniania budowlane. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego z 1994r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w przedmiotowym budynku mieszkalnym i decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nakazał M. B. i T. B. wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem tj. rozbiórkę schodów drewnianych ażurowych - dwa biegi wykonanych pomiędzy piętrem i poddaszem i wykonanie nowych oraz rozbiórkę ścianki o gr. 0,12m o lekkiej konstrukcji drewnianej wraz z zamontowanymi w niej drzwiami wejściowymi do lokalu nr 2 znajdującego się na I piętrze tego budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że istniejący stan techniczny schodów narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto inwestor w trakcie samowolnie przeprowadzonych robót wykonał na I piętrze budynku ściankę lekkiej konstrukcji drewnianej o grubości 012 m., w której zamontował drzwi wejściowe do lokalu nr 2. W wyniku tych robót zabudowano spocznik a dostęp na poddasze, które według aktu notarialnego sporządzonego dnia 19 grudnia 1975 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 20 kwietnia 2006 r. stanowi część wspólną właścicieli lokali, został utrudniony. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2005r.i wskazał, że z oceny technicznej złożonej przez inwestorów wynika, że drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i po zamontowaniu barierki o wysokości 90 cm będą mogły być użytkowane jako tymczasowe. Organ uznał taki stan za niezgodny z § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.). Stwierdził, że dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych, a z przedstawionej oceny technicznej wynika, że schody mają charakter tymczasowy. Dodatkowo schody powinny odpowiadać granicznym wymiarom, które określone zostały w tabelce § 68 oraz § 69 ust. 4. w/w rozporządzenia i być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 i § 298 ust. 2 rozporządzenia). Minimalna wysokość takiej balustrady, mierzona do wierzchu poręczy winna wynosić 90 cm. W rezultacie w ocenie organu odwoławczego schody w stanie obecnym tj. bez wykonanej barierki o wys. 90 cm nie nadają się do użytkowania, wobec czego należało w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 nakazać doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie określonych prac. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. B. i T. B. domagając się zmiany decyzji organu I instancji i nałożenie jedynie obowiązku wykonania przy schodach barierki o wysokości 90 cm, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji nakładając obowiązek wykonania nowych schodów nie oznaczył zakresu robót, rodzaju schodów, ich szerokości i materiałów z jakich powinny być wykonane. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, jaki rodzaj robót budowlanych obejmujących budowę "nowych schodów" mógłby zostać przez organ uznany za stanowiący doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych powodów trudno jest taki obowiązek wyegzekwować w drodze postępowania egzekucyjnego, dlatego organ odwoławczy wadliwie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji także w części zawierającej nieprawidłowo nałożony obowiązek. Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do nałożenia nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji. Z oceny technicznej złożonej przez inwestorów przy piśmie z dnia 30 grudnia 2004r. wynikało, że drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i po zamontowaniu barierki o wysokości 90 cm będą mogły być użytkowane jako tymczasowe. Jeśli organ dysponował oceną wskazującą na prawidłowe wykonanie schodów i jedynie brakowało barierki, to mógł wydać nakaz zamontowania takiej barierki a nie rozbiórki całego ciągu schodów, tym bardziej, że błędnie zinterpretował przepis § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać schody. I tak w § 67 tego aktu wykonawczego jest mowa o pochylni i schodach ruchomych, co nie zwalnia z obowiązku instalacji schodów stałych. W konsekwencji sformułowanie: "schody stałe" użyte w powołanym przez organ § 66 nie oznacza schodów docelowych, których instalacja odbywa się na stałe, ale po prostu schodów, które nie są ruchome. Dlatego za niezasadny należy uznać nakaz rozbiórki schodów z tego powodu, że w opinii technicznej stwierdzono, że mają one charakter tymczasowy. Wyrażenie "tymczasowy" użyte w przedmiotowej ocenie sugeruje jedynie, że inwestorzy mają zamiar w bliżej nieokreślonej przyszłości budowę nowych schodów np. z innych, lepszych materiałów, bądź o podwyższonej estetyce etc. Dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie ma jednakże żadnego znaczenia zamiar inwestycyjny właścicieli obiektu, ale stan techniczny schodów oraz możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i przepisami prawa. Tymczasem z oceny technicznej wynika jednoznacznie, że wybudowane drewniane schody wykonane zostały prawidłowo i znajdują się w dobrym stanie - brak im jedynie barierki ochronnej o wysokości 90 cm. Jak wskazano wyżej organ może w takiej sytuacji nałożyć obowiązek instalacji takiej barierki. Odnosząc się natomiast do argumentu organu, że schody powinny odpowiadać granicznym wymiarom, które określone zostały w tabelce § 68 oraz § 69 ust. 4. cytowanego rozporządzenia i być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 i § 298 ust. 2 rozporządzenia), Sąd wskazał, że organ nie uzasadnił w żadnym stopniu, iż graniczne wymiary wybudowanych samowolnie schodów w przedmiotowym budynku nie odpowiadają warunkom określonym w zacytowanych przepisach. Ponadto w ocenie Sądu niezrozumiały jest również nakaz organu dotyczący rozbiórki znajdującej się na I piętrze budynku ścianki lekkiej konstrukcji drewnianej o grubości 012 m., w której zamontowano drzwi wejściowe do lokalu nr 2. Organ uzasadnił ten nakaz zabudową spocznika i utrudnionym dostępem do poddasza, jednak nie odniósł tych twierdzeń do odpowiednich przepisów regulujących warunki techniczne, które w jego ocenie zostały naruszone. Samo stwierdzenie utrudnionego dostępu do poddasza nie może być uznane za wystarczający powód nałożenia nakazu rozbiórki. Uzasadnienie tego rodzaju nakazu powinno opierać się nie tylko na odpowiednim stanie faktycznym ale także prawnym w postaci przepisów Prawa budowlanego. Poza tym istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania w odniesieniu do wszystkich wykonanych samowolnie robót i nie orzekły o całości sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego były wykonane roboty budowlane polegające na: zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej od strony ogrodu pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr 2 znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem, wyburzeniu schodów prowadzących z piętra na strych celem wstawienia nowych drewnianych schodów. Tymczasem decyzja organu dotyczy wyłącznie schodów i wspomnianej ścianki lekkiej konstrukcji drewnianej. Organy nie oceniły zatem i nie podjęły żadnych działań w celu legalizacji pozostałych samowolnie wykonanych robót. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 7, 77 i 80 kpa oraz § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany będzie do dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji i całości materiału dowodowego w świetle konieczności wydania orzeczenia w stosunku do wszystkich robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia oraz możliwości zmodyfikowania nakazów w odniesieniu do istniejących schodów. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie prawidłowej decyzji o charakterze reformatoryjnym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany będzie do uzupełnienia tego materiału przy zastosowaniu środka, o którym mowa w art. 136 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 152, 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że określenie materiałów z jakich powinny być wykonane nowe schody nie znajduje wbrew stanowisku Sądu I instancji umocowania w przepisach prawa regulujących stan techniczny jakim powinny odpowiadać schody. Dokonana przez Sąd wykładnia przepisu § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. jest wadliwa. Zdaniem skarżącego zasadą jest, iż dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych, a zainstalowanie schodów lub pochylni ruchomych nie zwalnia z obowiązku zastosowania schodów lub pochylni stałych. Schody stale muszą występować zawsze, gdy w budynku występują pomieszczenia położone na różnych poziomach. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd doszedł do wadliwego wniosku, że sformułowanie "schody stałe" użyte w powołanym przez organ § 66 nie oznacza schodów docelowych, których instalacja odbywa się na stałe, ale po prostu schodów, które nie są ruchome. Dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych, a z oceny technicznej sporządzonej wynika, że schody mają charakter tymczasowy. Ponadto winny one odpowiadać granicznym wymiarom, które określone zostały w tabelce § 68 oraz § 69 ust. 4 w/w rozporządzenia i być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 i § 298 ust. 2 rozporządzenia). Zatem schody w stanie obecnym tj. bez wykonanej barierki o wys. 90 cm nie nadają się do użytkowania, wobec powyższego zasadnym było wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazującej doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Sąd obliguje organ odwoławczy do dokonania oceny decyzji organu pierwszej instancji i całości materiału dowodowego w świetle konieczności wydania orzeczenia w stosunku do wszystkich robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia oraz możliwości zmodyfikowania nakazów w odniesieniu do istniejących schodów. W jego ocenie, jeżeli organ odwoławczy uzna, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwała na wydanie prawidłowej decyzji o charakterze reformatoryjnym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany będzie do uzupełnienia tego materiału przy zastosowaniu środka, o którym mowa w art. 136 kpa. Zatem Sąd nakłada na organ odwoławczy wiążący obowiązek (por. art. 153 p.p.s.a) orzekania w zakresie, w jakim nie orzekał dotychczas organ pierwszej instancji, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art.15 kpa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, ponieważ Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego od 2004r. prowadziły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156.poz. 1118 ze zm., dalej powoływana jako Prawo budowlane) dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na zamontowaniu belek dwuteowych w ścianie zewnętrznej pomiędzy parterem i piętrem celem połączenia dwóch istniejących balkonów, wykonaniu w lokalu nr 2 znajdującym się na 1 piętrze ogrzewania podłogowego oraz podwyższeniu poziomu podłogi o około 0,15m, zabudowaniu części klatki schodowej pomiędzy parterem i piętrem, wyburzeniu schodów i wykonania nowych prowadzących z piętra na strych. Przepis § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie) stanowi, że w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu. Natomiast zgodnie z przepisem § 67 tego aktu wykonawczego - zainstalowanie w budynku schodów lub pochylni ruchomych nie zwalnia z obowiązku zastosowania schodów lub pochylni stałych. Z przepisów powyższych wynika, że dostęp do pomieszczeń położonych na różnych poziomach ma odbywać się po schodach stałych, a zainstalowanie schodów lub pochylni ruchomych nie zwalnia z obowiązku wykonania schodów lub pochylni stałych. Oczywistym jest także w świetle cytowanych przepisów, że schody stałe muszą być wykonane jeśli w budynku występują pomieszczenia na różnych poziomach. W związku z powyższym stwierdzić należy, że pojęcie "schody stałe" użyte w § 66 rozporządzenia nie jest przeciwieństwem pojęcia "schodów tymczasowych" czyli prowizorycznych, przeznaczonych do użytkowania w krótkim czasie. Ustawodawca używa określenia schody stałe w odróżnieniu od schodów ruchomych. Jeżeli więc, wykonane przez M. B. i T. B. schody w sensie technicznym są schodami stałymi, to kategoria tymczasowości nie ma znaczenia dla rozpoznania tej sprawy. Istotne jest natomiast to, czy wykonane schody spełniają wymagane przepisami rozporządzenia parametry techniczne. Jak wynika z akt sprawy, co trafnie podniósł Sąd I instancji, zebrany w sprawie materiał nie dawał podstaw do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku wykonania robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji. W szczególności z oceny technicznej złożonej przez inwestorów wynika, że drewniane schody są wykonane prawidłowo i po zamontowaniu wymaganej przepisami rozporządzenia balustrady o wysokości 90cm. będą mogły być użytkowane jako schody tymczasowe. To niefortunne nazwane wykonanych schodów tymczasowymi, doprowadziło w dużym stopniu do podęcia przez organy nadzoru budowlanego wadliwego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy określenie "tymczasowe schody" odniósł bowiem do ich stanu technicznego przeciwstawiając je pojęciu schodów stałych. Sąd I instancji słusznie zauważył, że wyrażenie tymczasowe schody użyte w ocenie technicznej wynika stąd, że inwestorzy zamierzają w przyszłości wybudować schody z innych lepszych materiałów, bądź o lepszej estetyce. Z oceny technicznej wynika natomiast, że schody konstrukcyjnie wykonane są prawidłowo, mogą być użytkowane o ile wykona się wymaganą przepisami rozporządzenia barierkę ochronną o wysokości 90cm. W tych okolicznościach, jeżeli schody spełniają inne wymagania techniczne przewidziane określone w rozporządzeniu a brak jest tylko balustrady, nie było podstaw do wydania nakazu ich rozbiórki na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 66 rozporządzenia, w związku z czym zarzut naruszenia prawa materialnego - § 66 rozporządzenia a także zarzut naruszenia przepisu 145 §1 pkt.1 lit.a p.p.s.a są nieuzasadnione. Zgodzić się należy, że stanowiskiem Sądu I instancji, iż rozstrzygając sprawę organy nie odniosły się do całości przedmiotu postępowania. W toku przedłużającego się postępowania legalizacyjnego organy przeoczyły, iż ich obowiązkiem było także skontrolowanie i merytoryczne odniesienie się do pozostałych samowolnie wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. W tym zakresie dysponowały dowodem w postaci złożonej przez inwestorów oceny technicznej wszystkich wykonanych robót budowlanych, jednak ograniczyły się do rozstrzygnięcia tylko, co do schodów i ścianki drewnianej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie tego przepisu może dotyczyć organu, jeśli nie dostosuje się do oceny prawnej sądu lub jeśli sąd nie dostosuje się do oceny prawnej przewidzianej w tym przepisie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej zawarty w jej uzasadnieniu, iż wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art.15 kpa. Zgodnie z treścią art.138 §1 pkt 2 kpa. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega zatem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie ogranicza się natomiast tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa ). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają organowi odwoławczemu podjęcie decyzji w trybie art.138 § 1 pkt.2 kpa. Trafnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 kpa , art. 77 kpa i art. 80 kpa oraz § 66 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art.145 §1 ust.1 lit.a i c p.p.s.a. i wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art.152 p.p.s.a. Z powyższych względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł jak w wyroku.