II OSK 530/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od skarżącej R. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1409/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę R. K. (strona, skarżąca) i uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie uznania za obywatela polskiego. W punkcie drugim wyroku WSA w Warszawie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę wskazał, że podstaw do uchylenia decyzji upatruje w samej treści informacji niejawnych przekazanych przez organ opiniujący, a które to przedstawione zostały przez Ministra w ślad za odpowiedzią na skargę. Sąd zwrócił uwagę po pierwsze, że udzielenie informacji, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, jest materiałem dowodowym w sprawie, który gromadzi Wojewoda. Wojewoda ocenia materiał dowodowy, w tym także informację przekazaną przez właściwy organ. Nie jest to opinia (stanowisko), które bezwzględnie wiąże organ właściwy do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1348/14; LEX nr 2114301). Aby móc wykonać obowiązek kontroli, informacja o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, musi - z uwagi na wystarczającą ku temu treść - poddawać się temu zabiegowi i być kompletna. Po drugie, w doktrynie podkreśla się, że informacje te (choćby traktowane w praktyce jako stanowisko danego organu) nie mają przypisanego formalnie żadnego wiążącego czy niewiążącego charakteru. W praktyce jednak sprawa ta zdaje się być znacznie bardziej złożona bowiem przewidziane w komentowanym unormowaniu ustawowym zwracanie się wojewody o informacje (do wskazanych, organów), o sprecyzowanej w postaci konkretnego pytania treści, widzieć w związku z treścią art. 31 pkt 2 ustawy, który nakazuje wojewodzie odmowę cudzoziemcowi uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego tego obywatelstwa stanowi zagrożenie. Na tym tle można założyć, że przedstawione wojewodzie informacje, zawierające w istocie stanowiska (poglądy) właściwych i kompetentnych w materii dotyczącej wystąpienia wojewody, a konkretyzowanego w przytaczanym wcześniej pytaniu, będą traktowane jako miarodajny punkt odniesienia do podjęcia decyzji w sprawie o uznanie za obywatela. W praktyce przekazane wojewodzie informacje, zwłaszcza komendanta wojewódzkiego Policji oraz dyrektora delegatury ABW, czy komendanta Straży Granicznej, co do ewentualnych następstw uzyskania przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego staną się faktycznie (choć bez formalnej mocy wiążącej) pierwszorzędnymi determinantami decyzji w sprawie o uznanie za obywatela polskiego w sytuacji, kiedy ubiegający się o obywatelstwo polskie cudzoziemiec spełnia prawem przewidziane warunki (art. 30) do uznania go za obywatela, (por. J. J., Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy, WK 2016 - komentarz, stan prawny: 1 lipca 2016 r, Lex). Przedmiotowa informacja, zważywszy na swoje znaczenie musi zatem być - przynajmniej w określonym stopniu - weryfikowalna pod względem wiarygodności. Po trzecie, zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 31 pkt 2 ustawy nie pozostawia organom możliwości wyboru treści decyzji. Bez wątpienia osoba ubiegająca się o uznanie za obywatela polskiego nie powinna stanowić zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1666/19). Po czwarte, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowe zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego". Po piąte, ustawa o obywatelstwie polskim posługuje się pojęciem "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", którego nie można utożsamiać z jego "naruszeniem", co wyraźnie stanowi dyrektywę interpretacyjną wymagającą dokonania uprzedniej analizy, a treść informacji powinna to umożliwić. Po szóste, w orzecznictwie przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1251/16; LEX nr 2205390). Sąd uznał, że przedłożone informacje (znajdujące się w aktach sprawy objęte klauzulą "TAJNE" zarejestrowane w Kancelarii Tajnej MSWiA pod nr [...] w dniu [...] lutego 2022 r., których jawność wyłączono postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...]), a przekazane Sądowi, na tym etapie postępowania, nie wypełniają wymogów służących zapewnieniu opisanych standardów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie przesądza czy decyzja Wojewody jest wadliwa, ponieważ nie dysponuje dokumentami, które stanowiły podstawę jej wydania, tj. nadesłanymi do Wojewody przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. nr [...], (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak [...]) i przy piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...], (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]). Dokumentów tych, zawierających informacje niejawne oznaczonych klauzulą "tajne", nie przedłożono Sądowi, choć mogą one być spójne z dokumentem tajnym, który uzyskał Minister w 2022 r., a w konsekwencji zapewnić kompletność informacji niejawnej przekazanej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Sąd nie posiadał też informacji, czy dokumentami tymi dysponował Minister wydając zaskarżoną decyzję). Wskazane zaniechanie organu odwoławczego Sąd ocenił, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu istotnej części akt i niezapoznaniu się ze zgromadzonym przez organy I i II instancji całym materiałem dowodowym, w tym dokumentami niejawnymi, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że informacja przedłożona Sądowi nie poddaje się analizie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnego ustalenia faktycznego odnośnie do braku dokumentów nadesłanych do Wojewody przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak. [...]) i przy piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...] (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]) i stwierdzenie przez Sąd I instancji, że nie posiada informacji czy dokumentami tymi dysponował Minister wydając zaskarżoną decyzję, podczas gdy: - zarówno w odpowiedzi na skargę z [...] maja 2022 r., znak: [...], jak i zaskarżonej decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...] organ wskazywał na ww. dokumenty, podkreślając także, że analiza całokształtu akt sprawy (w tym dokumentów niejawnych) i pozyskany przez organy orzekające I i II instancji materiał dowodowy jest wystarczający do zakończenia postępowania i stwierdzenia, że przeciwko uznaniu skarżącej za obywatela polskiego przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego; - w aktach sprawy znajduje się pismo organu z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], skierowane do Wojewody Pomorskiego zawierające prośbę o niezwłoczne przesłanie dokumentów zawierających informacje niejawne. Natomiast Wojewoda Pomorski pismem z [...] stycznia 2022 r., znak: [...] przekazał ww. dokumenty niejawne do Kancelarii Tajnej MSWiA; - art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., "k.p.a."), w powiązaniu z art. 36 ust. 2 i art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 465, z późn. zm.) polegające na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ naruszył przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy do takich naruszeń nie doszło, gdyż organ przeprowadził wszystkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, właściwie ustalił stan faktyczny, zebrał i ocenił materiał dowodowy, w tym niejawny uzyskany również przez organ I instancji oraz prawidłowo ustalił zaistnienie przesłanek do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie; - art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) i przyznanie skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, w sytuacji gdy skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik organu składającego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie przesądza czy decyzja Wojewody jest wadliwa, ponieważ nie dysponuje dokumentami, które stanowiły podstawę wydania decyzji odmawiającej uznania za obywatela polskiego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny - w związku z przekazaniem w dniu [...] marca 2023 r. akt zawierających informacje niejawne - zapoznał się z tymi informacjami, nadesłanymi wcześniej do Wojewody przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. nr [...], (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak [...]) i przy piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...], (których jawność wyłączono postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]) i miał możliwość dokonania ich oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tych dokumentach dane dają podstawę do poczynienia ustalenia, że nadanie skarżącej obywatelstwa polskiego byłoby zagrożeniem dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawę ustaleń faktycznych mających wskazywać, że w stosunku do cudzoziemki zachodzi przesłanka odmowy uznania za obywatela polskiego stanowiły informacje ABW, którym nadano klauzulę "TAJNE". Nadanie takiej klauzuli uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zawarcie w uzasadnieniu szczegółowej oceny tych informacji, gdyż prowadziłoby to do ich ujawnienia. Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut opisany w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika, który złożył pełnomocnictwo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] listopada 2022 r., co potwierdza protokół z rozprawy – k. [...] akt sądowych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o kosztach postępowania kasacyjnego.