II OSK 1583/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2020 r. nr DOiR-I-6270-183/2020/DC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 196/21 oddalił skargę I.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 grudnia 2020 r. nr DOiR-I-6270-183/2020/DC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2016 r. odmawiającej mu potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., albowiem organ w sposób nieuprawniony zróżnicował sytuację prawną podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Brat ojca skarżącego uzyskał poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego, podczas gdy skarżący takiego potwierdzenia nie uzyskał. Obydwaj wywodzili swoje polskie obywatelstwo od tego samego przodka, I.M.S. Minister uznał, że wniosek skarżącego nie jest zasadny, a decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa, tym bardziej w sposób rażący. Podał, że I.M.S. (tj. dziadek skarżącego) utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7 poz. 44 ze zm.). Wraz z nim obywatelstwo polskie utracił jego małoletni syn A.S. Skarżący nie mógł zatem uzyskać obywatelstwa polskiego po przodku (tj. po ojcu, A.S.). Organ podniósł również, że ujednolicenie sytuacji prawnej różnych osób nie może prowadzić do naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji w całości podzielił ustalenia i ocenę organu dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo uznano, że dziadek skarżącego utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. poprzez wstąpienie do służby wojskowej w rezerwie w Izraelskich Siłach Zbrojnych. W konsekwencji powyższego, obywatelstwo polskie utracił jego małoletni syn (A.S., ojciec skarżącego). Skarżący nie mógł zatem nabyć obywatelstwa po swoim ojcu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uzyskanie przez brata ojca skarżącego S.S. poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego, które było skutkiem odmiennej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2016 r. Skargę kasacyjną złożył I.S., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2016 r. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że brat ojca skarżącego S.S. uzyskał poświadczenie obywatelstwa polskiego na podstawie ustalenia nabycia i posiadania obywatelstwa polskiego przez I.M.S. (dziadka skarżącego). W ocenie skarżącego okoliczność nabycia i posiadania obywatelstwa polskiego przez przodka (tu: dziadka skarżącego) stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do kolejnych pokoleń wywodzących po nim obywatelstwo polskie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zmiana wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. nie może stanowić podstawy do odmowy poświadczenia obywatelstwa polskiego członkowi rodziny wywodzącemu posiadanie obywatelstwa od tego samego przodka. Zróżnicowanie sytuacji prawnej rodzeństwa znajdującego się w tej samej sytuacji faktycznej w zakresie nabycia i posiadania obywatelstwa polskiego jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa i stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji tym różni się od trybu zwykłego postępowania administracyjnego, że organ bada w nim jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ściśle. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga zatem innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy stwierdzeniu nieważności należy ustalić, czy wystąpiło działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zatem nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2016 r. odmawiająca mu potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez I.S. obywatelstwa polskiego wymagało dokonania wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Wojewoda przesądził, że przesłanka utraty obywatelstwa polskiego zawarta w tym przepisie miała zastosowanie w stosunku do dziadka skarżącego (I.M.S.), albowiem bez zgody właściwego organu polskiego wstąpił do służby w rezerwie w Izraelskich Siłach Zbrojnych. Organ prawidłowo zinterpretował art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. i słusznie odmówił skarżącemu potwierdzenia obywatelstwa polskiego, uznając, że nie mógł wywieść obywatelstwa polskiego od tego przodka. Trafnie uznał, że przepis nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej. Wykładnia językowa prowadzi do szerokiego rozumienia służby wojskowej, obejmującej też służbę w rezerwie. Utrata obywatelstwa polskiego na podstawie tego przepisu następowała nie tylko w razie podjęcia służby wojskowej w państwie obcym w charakterze ochotnika, ale również w przypadku podlegania powszechnemu obowiązkowi wojskowemu, będącego konsekwencją dobrowolnego nabycia obywatelstwa tego państwa. Nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji okoliczność, że w obrocie prawnym pozostaje inna decyzja administracyjna, w której dokonano odmiennej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. i potwierdzono posiadanie obywatelstwa osobie będącej członkiem rodziny skarżącego (wujowi, S.S.). Z uwagi na tryb postępowania w sprawie (nadzwyczajny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) stwierdzenie, czy i z jakich powodów organ w odrębnym postępowaniu potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez inną osobę nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia, czy decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2016 r. była zgodna z prawem. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na nieważność decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ustaleniami innej decyzji (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156). Decyzja ostateczna, na którą powołuje się skarżący, dotyczyła potwierdzenia posiadania przez wuja skarżącego (S.S.) obywatelstwa polskiego. Organ uznał w niej, że S.S. nabył obywatelstwo po ojcu I.M.S. Doszedł do przekonania, że ojciec strony posiadał obywatelstwo polskie i nie utracił go na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., albowiem nigdy nie służył w służbie zasadniczej obcego wojska, a jedynie w rezerwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1779/10 uznał, że taka wykładnia jest błędna, albowiem prawidłowa wykładnia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. powinna prowadzić do wniosku, że wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego. Sąd zaznaczył jednak, że decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na to, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wątpliwości interpretacyjne, które budził art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. były bowiem na tyle istotne, że przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu, nie mogło zostać w ocenie Sądu uznane za rażące naruszenie prawa. Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w decyzji powołanej przez skarżącego zostało uznane za błędne (nawet jeśli nie doszło do wyeliminowania jej z obrotu prawnego). Domaganie się wydania decyzji błędnej nie może zaś podlegać ochronie prawnej. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzja uprzednio wydana w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88). Nie zmienia tego okoliczność, że zarówno wuj skarżącego, jak i skarżący wywodzą swoje obywatelstwo od tego samego przodka. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.