II OSK 530/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 425/21 w sprawie skargi W. G. na postanowienie Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 425/21, oddalił skargę W.G. na postanowienie Nr 63/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r. znak WOB.7722.274.2020.MCZA w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 21 sierpnia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB w Z. przeprowadzili kontrolę na działce [...] w miejscowości B. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół. Ustalono, że na w/w działce dokonano częściowego utwardzenia w postaci destruktu asfaltowego. Utwardzenie o wymiarach ok. 8 x 35 m wykonał W.G. około dwa tygodnie temu. Inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających legalność wykonywanych robót. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. PINB w Z. poinformował, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na dz. ewid. nr [...] w miejscowości B. – bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w dniu rozpoczęcia robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu, nie była wydana także decyzja o warunkach zabudowy, gdyż taka decyzja została wydana dopiero 24 lipca 2019 r., przez Wójta Gminy B. (decyzja o warunkach zabudowy nr 39/2019 z dnia 24 lipca 2019 r., znak: B.6730.08.2019). Z jej treści wynika, iż przedmiotem inwestycji nią objętej jest budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz innymi niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, (k.43 akt PINB). Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. W.G. zwrócił się do PINB w Z. o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na mocy art. 105 § 1 k.p.a., twierdząc, że na podstawie Decyzji Wójta Gminy B. znak: B.6730.08.2019 z dnia 24 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy, działka nr ewid. [...] położona w B. jest działką budowlaną, w związku z czym do przedmiotowej inwestycji nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. PINB w Z. wezwał W.G. do złożenia wyjaśnień w sprawie określenia funkcji wykonanego utwardzenia gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. Odpowiedź na w/w pismo wpłynęła do PINB w Z. pismem z dnia 18 kwietnia 2020 r., w którym inwestor twierdzi, że wszelakie dane i informacje w kwestii utwardzenia i przeznaczenia utwardzenia zostały złożone do protokołu kontroli (...). Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. (pismo z dnia 30 kwietnia 2020 r.) o udzielenie informacji czy dla przedmiotowej działki były dokonane jakiekolwiek zgłoszenia, bądź wydane pozwolenia na budowę. Starostwo Powiatowe w Z. pismem z dnia 5 maja 2020 r. udzieliło odpowiedzi, że do tego dnia nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę oraz przyjęte zgłoszenie robót budowlanych dla spornej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., znak NB.5160.1.7.2018.PSł, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dot. "wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B.– bez wymaganego pozwolenia na budowę" – wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę", nakazał inwestorowi – W.G. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości i nałożył na inwestora W.G. obowiązek przedłożenia dla ww. obiektu budowlanego: – zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; – czterech egzemplarzy projektu budowlanego (...); – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do 30 kwietnia 2021 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W.G. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem Nr 61/2021, znak WOB.7722.274.2020.MCZA, z dnia 29 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W.G., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie od 19 września 2020 r. Organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresata postanowienia W.G. – inwestora prowadzonych robót budowlanych. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. – uznając, że inwestor na wykonanie przedmiotowego obiektu winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Działka, na której wykonano utwardzenie, nie jest zabudowana, przez co nie można uznać wykonanego utwardzenia gruntu za urządzenie budowlane. Utwardzenie gruntu w przedmiotowej sprawie pełni samodzielną funkcję jako obiekt budowlany. Ze względu na to, iż działka ewid. nr [...] w miejscowości B. nie jest zabudowana, nie można traktować przedmiotowej inwestycji jako urządzenie budowlane, lecz jako budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy Prawo budowlane jako działanie w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy – w tym kontekście przytoczony i omówiony został art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 7 marca 2021 r. W.G. złożył skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezasadności skargi. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na działce nr [...] w miejscowości B. dokonano częściowego utwardzenia za pomocą destruktu asfaltowego – o wymiarach 8x35m; wykonał je W.G. w sierpniu 2018 roku. W tym stanie rzeczy istnienie wybudowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Pr. bud. (budowli – art. 3 pkt 3 pr. bud.) nie budzi wątpliwości. Organy prawidłowo ustaliły też, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Okoliczności te stanowią o ziszczeniu się stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy wynikającej z art. 48 ust. 1-3 Pr. bud. W zaskarżonym postanowieniu nastąpiła prawidłowa konkretyzacja dyspozycji tej normy przez wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie na inwestora określonych obowiązków podlegających wykonaniu w określonym terminie. Adresatem postanowienia prawidłowo uczyniono inwestora – W.G. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów kształtujących zasadę prawdy obiektywnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materiał dowodowy jawi się jako kompletny. Wszak obejmuje on zarówno dowody bezpośrednie w postaci oględzin, których wyniki zostały utrwalone w protokole, jak i dokumentację fotograficzną. Skarżący nie precyzuje, jakie ewentualnie inne dowody organy powinny jeszcze przeprowadzić. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy został też wyczerpująco rozpatrzony i prawidłowo oceniony. Z zebranego materiału dowodowego wyłania się klarowny stan faktyczny, w tym właściwości powstałego obiektu (z czego został wykonany, jakie są jego wymiary). Okoliczności te są zasadniczo bezsporne. Sąd I instancji po pierwsze, podzielił stanowisko organów, iż utwardzenie gruntu niepowiązane z innym obiektem budowalnym (a taka sytuacja ma miejsca w niniejszej sprawie) niejako w założeniu nie stanowi urządzenia budowlanego (lecz samodzielny obiekt budowalny) i nie jest objęte hipotezą powołanego przepisu. Po drugie stwierdził, że przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną – jest działką rolną. Decyzja Wójta Gminy B. z dnia 24 lipca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie tylko tego nie zmienia, ani temu nie przeczy – wręcz przeciwnie, potwierdziła to. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył W.G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił: Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: 1. Naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie że organ administracyjny dokonał wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie a w konsekwencji oddalenia skargi, podczas gdy materiał dowodowy wymaga nie został zebrany i rozważony w sposób wyczerpujący, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB w Krakowie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki budowlanej wykonane przez skarżącego nie jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu; - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zastosowanie polegające niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że inwestor dokonał utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy obiektu budowlanego, - rażąco sprzecznym, niewłaściwym, odbiegającym od powszechnie przyjętego interpretowania brzmienia przedmiotowego przepisu przejawiającym się w zupełnie dowolnym przyjęciu, że hipoteza art. 29 ust 2 pkt 5 Prawa budowlanego obejmuje wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem, które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem urządzeń budowlanych związanych z obiektem, budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w sytuacji gdy nic takiego nie wynika z brzmienia niniejszego przepisu; - art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na przedmiotowej działce, mimo tego że w realiach niniejszej sprawy nie było wymagane uzyskiwanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia; - wydania decyzji bez przeprowadzenia ustalenia stanu faktycznego w szczególności zakresu w jakim nieruchomość miała być utwardzona i oparcie na dokumentacji fotograficznej pochodzącej sprzed 2 lat przed wydaniem postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, powołując się na orzecznictwo, że dokonane utwardzenie nie jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tymczasem utwardzenie terenu będące przedmiotem niniejszego postępowania nie posiada żadnych instalacji zapewniających możliwość użytkowania samego utwardzenia. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organy obu instancji błędnie przyjęły, że utwardzenie zostało wykonane na działce rolnej, co miałoby wynikać z braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku decyzji o warunkach zabudowy w dacie wykonania utwardzenia i określeniu gruntu w ewidencji gruntów jako rolnego. Ustalenia organu są w tej kwestii dowolne i dokonane w oderwaniu od orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 i 80 k.p.a. Prawidłowa była bowiem ocena Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego zebrały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy i poddały go ocenie, która nie nosi cech dowolności, dając temu wyraz w uzasadnianiu wydanego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. Zatem realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skarżący wysypał swoją działkę rolną kruszonym asfaltem i w ten sposób utwardził jej teren. Jednocześnie w toku przeprowadzonych kontroli oraz później w toku prowadzonego postępowania odmówił wskazania celu tej inwestycji. Następnie wystąpił o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej w postaci budynku gospodarczego wraz z infrastruktura techniczną. Jak wynika z treści analizy oraz z samej decyzji inwestycja ma być zrealizowana na terenie rolnym, który stanowi grunt wchodzący w skład należącego do skarżącego gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie świadczy to o tym, że działka na której utwardził teren jest działką budowlaną, a co za tym idzie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie musi na utwardzenie tego terenu legitymować się pozwoleniem na budowę. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Przepis powyższy nie zawiera w swej treści jakichkolwiek ograniczeń, w tym zwłaszcza co do powierzchni utwardzonej działki. Z jego brzmienia nie wynika też w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki, nie może w zasadzie prowadzić do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 powinno być w zasadzie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Mówiąc wprost, jeśli nie ma legalnego obiektu budowlanego, to nie jest dopuszczalne wykonanie takiego urządzenia budowlanego, jak utwardzenie gruntu, przejazd, plac postojowy lub manewrowy, plac pod śmietniki itp. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 2398/12). Stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślające związek funkcjonalny urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym, z którym mają być one związane, a tym samym cechę, która stanowi o ich niesamodzielności, skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie i przekonująco wyraża się zapatrywanie, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem gospodarczym) w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 493/19, LEX nr 3361087; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie stanowiąc budowy drogi (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677), o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, czy też pozostałości po frezowaniu asfaltu połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W niniejszej sprawie istotne jest, że doszło do utwardzenia działki, która nie jest działką budowlaną oraz, że dokonano to przed uzyskaniem warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej, co wyklucza przyjęcie, że utwardzenie stanowi urządzenie budowlane oraz że zostało dokonane na działce budowlanej, a tym samym, że zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie sposób przyjąć, że utwardzenie tłuczniem, kruszywem, czy frezem asfaltowym nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12, LEX nr 1466426). Należy zauważyć, że także utwardzenie terenu działki dowolnym kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działki jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. Nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa bowiem twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu. A zatem również w takiej sytuacji mamy do czynienia z obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 970/17, LEX nr 2522359). Zatem przyjmując, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie utwardzenie terenu stanowiło budowlę, zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 8 oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.