II OSK 518/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2640/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2025 r., nr 946/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2640/25 odrzucił skargę B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2025 r., nr 946/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a także nakazał zwrócić skarżącej Spółce kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Jako przyczynę odrzucenia skargi Sąd wskazał brak legitymacji skargowej Spółki. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca Spółka", "skarżąca kasacyjnie Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 14 lipca 2025 r., nr R/96/2025 nakazującą K. sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej tkaniny z tworzywa sztucznego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą oraz oświetleniem zamontowanych na elewacji budynku (od strony budynku przy ul. [...]), usytuowanego przy ul. [...] w W.. Zdaniem Sądu z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić – co do zasady – podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie została uznana ani przez organ odwoławczy, ani przez organ pierwszej instancji, za stronę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jak zauważył Sąd, z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka pismem z 20 stycznia 2025 r. poinformowała organ, że nie jest właścicielem spornego nośnika reklamowego, albowiem w dniu [...] sierpnia 2024 r. umową cesji przeniosła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu z [...] maja 2024 r. na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K.. A zatem aktualnym właścicielem nośnika reklamowego jest K. sp. z o.o. z siedzibą w K. i na ten podmiot nałożono określone w zaskarżonej decyzji obowiązki. Skarżąca Spółka nie była zatem stroną postępowania administracyjnego, a skoro tak, to w ocenie Sądu nie posiada również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd skargę wniesioną przez podmiot niemający legitymacji do jej wniesienia uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił ją. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej brak przymiotu strony tj. uprawnienia do złożenia skargi powinno być ocenione jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest nie odrzucenie skargi, a jej oddalenie. W oparciu o przedstawiony zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy w celu wykazania braku legitymacji skargowej skarżącej Spółki do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2025 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na K. sp. z o.o. z siedzibą w K. obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej tkaniny z tworzywa sztucznego z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą oraz oświetleniem zamontowanych na elewacji budynku, usytuowanego przy ul. [...] w W.. Badanie na rozprawie legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę następuje jedynie wtedy, gdy interes prawny skarżącego budzi wątpliwości i wymaga wyjaśnienia, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie wymagał. Brak interesu prawnego skarżącej Spółki do wniesienia skargi był bowiem brakiem oczywistym uzasadniającym odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W realiach niniejszej sprawy konieczne jest odniesienie się tylko do tej części powyższej regulacji, która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykazuje istnienie związku między znajdującym oparcie w przepisach prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zadaniem Sądu jest ustalenie czy legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Wprawdzie pojęcie strony postępowania jest pojęciem procesowym, to jednak jest ono poprzez kategorię interesu prawnego związane z prawem materialnym i w ten sposób zobiektywizowane. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym, merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący legitymuje się interesem prawnym pojmowanym nie tylko jako podstawa do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy dodatkowo interes ten wyraża się w związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków opartych na normach prawa materialnego a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie procesowe do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego interesu prawnego a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, bowiem nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne jest ściśle związane z postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego został wydany zaskarżony do sądu akt i to przepisy, w oparciu o które wydano zaskarżony akt będą stanowiły podstawę ustalenia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego. Byłoby nielogiczne i nieracjonalne, aby w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego uniemożliwiają udział innych podmiotów w postępowaniu, przyznać takie prawo podmiotom w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mogłoby to bowiem doprowadzić do sytuacji, w której podmiot, który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z woli ustawodawcy, doprowadza do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego (np. poprzez skuteczne złożenie skargi). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) jako postępowanie naprawcze w odniesieniu do wykonanego bez zgłoszenia nośnika reklamowego zamontowanego na elewacji budynku. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane określony został w art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W sprawie bezsporne jest, że roboty budowlane przy kwestionowanym nośniku reklamowym zostały zakończone, dlatego też obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż nośnika reklamowego nałożono na właściciela spornego nośnika reklamowego – K. sp. z o. o. Natomiast skarżąca kasacyjnie Spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego do budynku na którym zamontowano nośnik reklamowy, nie jest też wynajmującym powierzchnię budynku na cele reklamowe, ani właścicielem nośnika reklamowego, gdyż umową cesji przeniosła jego własność na K. sp. z o. o. z siedzibą w K., co wynika wprost z wydanych w sprawie decyzji i z akt sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, gdyż kwestionowana przez nią decyzja nie dotyczy jej interesu prawnego. Skarżąca Spółka nie była też stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego z którego wynikałby jej własny interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, co słusznie doprowadziło do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Odnosząc się natomiast do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że stosowanie do art. 182 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 181 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przesłanek, które uzasadniałyby rozpoznanie skargi kasacyjnej od postanowienia na rozprawie w składzie trzech sędziów. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 oraz art. 181 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.