II OSK 517/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 651/25 odrzucającego skargę A.L. na bezczynność Rady do Spraw Uchodźców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek A.L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 grudnia 2025 r., IV SAB/Wa 651/25, odrzucił skargę A.L. na bezczynność Rady do Spraw Uchodźców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu wskazano, że A.L. (dalej: cudzoziemiec) wniósł skargę na bezczynność Rady do Spraw Uchodźców (data nadania: 30 września 2025 r.), podając, że organ nie rozpatrzył w ustawowym terminie jego odwołania od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 4 sierpnia 2025 r. odmawiającej udzielenia mu ochrony międzynarodowej. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Cudzoziemców wskazała, że w dniu 29 września 2025 r. wydała decyzję utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 4 sierpnia 2025 r. Organ, w odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, nadesłał zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez skarżącego z dnia 8 października 2025 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ została wniesiona już po ustaniu stanu bezczynności, tj. po tym, jak organ wydał decyzję. Zarzucana w skardze bezczynność przestała zatem istnieć przed wniesieniem skargi. Powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną wniósł A.L., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną w sytuacji, gdy skarżący wniósł skargę na bezczynność organu przed doręczeniem mu decyzji. W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2025 r., SK 100/22, w którym orzeczono, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 2. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ nie jest dopuszczalne odrzucenie skargi na bezczynność organu wniesionej przed doręczeniem skarżącemu ostatecznej decyzji w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o bezczynności można mówić, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy polega na wydaniu decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ, który wydał decyzję, zobowiązany jest do doręczenia decyzji na piśmie albo ogłasza ją ustnie (art. 109 § 1-2 k.p.a.). Jak stanowi art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Stwierdzić należy, że kwestia relacji między podpisaniem a doręczeniem aktu administracyjnego w powiązaniu ze skargą na bezczynność organu nie została szerzej rozwinięta w uzasadnieniu uchwały z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Powiązanie kwestii bezczynności organu nie tylko z wydaniem przez organ decyzji rozumianej jako jej podpisanie, ale również z jej wejściem do obrotu prawnego, nie pozostaje jednak w sprzeczności z treścią tej uchwały. Wynika z niej bowiem, że: "[...] wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...].". Mowa jest o wydaniu przez organ decyzji ostatecznej, a zatem takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie można natomiast mówić w tym przypadku o decyzji, od której termin na wniesienie odwołania jeszcze nie zaczął biec, bowiem decyzja nie została doręczona. Powyższa kwestia była szerzej analizowana w późniejszej uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, w której przesądzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że: "[...] przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ [...]. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania[...].". Dalej także wskazano, że: " [...] nie można więc art. 53 § 2 p.p.s.a., literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego [...]". W powyższe wpisuje się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stoi się na stanowisku, że należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osobę upoważnioną i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W związku z powyższym, zarówno uchwała II OPS 5/19, jak i późniejsza uchwała z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, nakazujące odrzucenie skarg na bezczynność lub przewlekłość organu wniesionych po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, mają zastosowanie do spraw, w których skarga na bezczynność lub przewlekłość została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21 i powołane tam orzecznictwo). Pozostawienie kwestii doręczenia decyzji poza granicami postępowania pozbawiłoby stronę, bez jej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie Rada do Spraw Uchodźców wydała w dniu 29 września 2025 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Decyzja została doręczona cudzoziemcowi w dniu 8 października 2025 r. Skargę na bezczynność cudzoziemiec wniósł w dniu 30 września 2025r., zatem po wydaniu, ale przed doręczeniem mu decyzji i przed jej wejściem do obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność jest dopuszczalna i powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. 3. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. 4. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).