II OSK 498/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 lutego 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1536.2020.MT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2021 r., VII SA/Wa 754/2 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) z 12 lutego 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.1536.2020.MT, utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ) z 27 października 2020 r., nr ZN-I.5180.34.2020, którą wskazany organ po przeprowadzeniu kontroli w budynku "[...]" przy ul. [...] w [...], działając na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącą w budynku [...] przy ul. [...] w [...] (nr rej. zab. [...]) polegające na wymianie systemu grzewczego z częściowym wprowadzeniem klimakonwektorów, wymianie instalacji elektrycznej, wymianie instalacji wentylacji, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej, wymianie instalacji hydrantowej, demontażu posadzek i płytek oraz istniejących urządzeń w łazienkach, demontażu stolarki drzwiowej wraz z ościeżnicami, demontażu drzwi metalowych, wykonaniu gładzi gipsowych na ścianach, nadając ww. decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez brak uchylenia decyzji MKDNiS - Generalnego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 2021 r., mimo nieprawidłowego uznania przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawy ziściły się przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu prac, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika wniosek przeciwny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się brakiem uchylenia decyzji MKDNiS z 12 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo wydania ich w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz pominięcia istotnych okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim pominięcia faktu posiadania przez skarżącą pozwolenia na wymianę instalacji hydrantowej oraz wystąpienia konieczności niezwłocznej wymiany instalacji towarzyszącej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji MKDNiS - Generalnego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 2021 r., pomimo wydania jej z naruszeniem obowiązujących norm prawnych, w tym art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., pomimo tego, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji MKDNiS - Generalnego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 2021 r. wydanej wbrew obowiązkowi wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony, tj. przyjęcie, że skarżąca dokonała wymiany instalacji niezgodnie z obowiązującymi przepisami, z pominięciem okoliczności, iż wymiana instalacji hydrantowej była wykonana zgodnie z pozwoleniem, zaś wymiana pozostałych instalacji stanowiła nagłą konieczność; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji MKDNiS - Generalnego Konserwatora Zabytków z 12 lutego 2021 r. wydanej wbrew nakazowi działania organu administracji publicznej w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, co przejawiało się w nałożeniu na skarżącą istotnych negatywnych konsekwencji, pomimo niepodjęcia przez nią działań niezgodnych z obowiązującymi normami; 6) art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do wykonywania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji o wstrzymaniu wykonywania robót. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja MKDNiS, którą zostały wstrzymane roboty budowlane prowadzone przez skarżącą w budynku [...] przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu, jeżeli ma to miejsce bez pozwolenia tego organu lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w nim. Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że MKDNiS dokonał niewyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a Sąd I instancji tę wadliwość pominął, ponieważ zasadnie, poddając weryfikacji podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, Sąd podzielił wnioski, jakie w oparciu o prawidłowo zgromadzony i właściwie oceniony materiał dowodowy przyjął MWKZ odnośnie do ziszczenia się w sprawie przesłanki do wstrzymania spornych robót budowlanych. Adekwatnym rozstrzygnięciem, jak trafnie przyjął Sąd, było w tej sytuacji utrzymanie przez MKDNiS jako organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji a nie wydanie decyzji kasacyjnej kończącej postępowanie w sprawie rozstrzygnięciem formalnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ma w kontrolowanej sprawie charakteru spornego, po pierwsze, okoliczność, że budynek [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków województwa małopolskiego decyzją z 3 kwietnia 1982 r. (nr rej. [...]), po drugie, że czynności wykonawcze prowadzone przez skarżącą w tym obiekcie ze względu na swój charakter powinny być kwalifikowane na gruncie prawnobudowlanym jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.o.z.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., a wreszcie, po trzecie, że na ich realizację skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, o czym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była podmiotem uprawnionym do przebudowy istniejącej instalacji hydrantowej w korytarzu [...] zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym wobec udzielenia przez MWKZ pozwolenia na realizację wskazanego zamierzenia budowlanego decyzją z 14 listopada 2018 r., nr 1355/18. Równocześnie nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roboty, których prowadzenie zostało stwierdzone w ww. obiekcie w dacie przeprowadzonej w nim kontroli, nie będąc ograniczone do przebudowy instalacji hydrantowej, wykroczyły poza zakres udzielonego pozwolenia, a twierdzenia skarżącej kasacyjnie o ich wykonywaniu w sposób zgodny z prawem są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Podjęta w skardze kasacyjnej próba zakwestionowania powyższego ustalenia jest w całości nieskuteczna, podzielić należy bowiem wszystkie argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzony uznał brak funkcjonalnego powiązania pomiędzy postacią rodzajową stwierdzonych przekształceń zabytkowego obiektu a przebudową instalacji hydrantowej również, gdy przedmiot tych ostatnich robót chcieć postrzegać za skarżącą przez pryzmat wymagań, jakie ciążyły na niej w związku z potrzebą zapobieżenia zniszczeniu cennej substancji zabytku w następstwie zaistnienia nieprzewidzianego zdarzenia w trakcie jego remontu (ujawnienie przecieków napełnionej instalacji hydrantowej, co miało nakazywać podjęcie przez stronę "czynności zabezpieczających"). Brak pozostawania wymiany systemu grzewczego, instalacji elektrycznej, instalacji wentylacji i instalacji wodno-kanalizacyjnej, zdemontowania w łazienkach istniejących urządzeń, posadzki i płytek ze ścian, stolarki drzwiowej z ościeżnicami, drzwi prowadzących z piwnicy na zewnątrz, a także wykonania na ścianach gładzi gipsowych w "zbornym związku przyczynowo-skutkowym" z działaniami, do których strona była uprawniona, nakazywał Sądowi I instancji w sytuacji, gdy fakt podjęcia wymienionych robót nawet następczo nie został zgłoszony organowi ochrony zabytków, zachowanie skarżącej traktować jako złamanie ciążącego na niej obowiązku prawnego, nakierowane na doprowadzenie remontowanych pomieszczeń hotelowych do stanu odpowiadającego ich przeznaczeniu użytkowemu ze świadomym pominięciem wynikających z przepisów u.o.z.o.z. ograniczeń kształtujących sposób prowadzenia inwestycji budowlanej obejmującej zabytek wpisany do rejestru, mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości. Przeszkodą do przyjęcia takiej oceny nie jest fakt prowadzenia przez skarżącą "doraźnych prac konserwacyjno-zabezpieczających" w sposób mający odpowiadać sztuce budowlanej, jak też uznawanie przez stronę, że nie można jej zarzucić "nieposzanowania" substancji zabytkowej. Nienadanie w tych warunkach przez Sąd I instancji prawnej doniosłości "nagłej konieczności", jak skarżąca kasacyjnie określiła zaistniałe w sprawie uwarunkowania faktyczne, nie może być postrzegane jako działanie cechujące się wadliwością. Wbrew przyjętemu przez skarżącą założeniu, nie stanowi ono naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej kodeksowych zasad ogólnych, brak jest bowiem równoważności pomiędzy sposobem oceny przez Sąd I instancji zachowania skarżącej, sankcjonowanego wstrzymaniem robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia przy zabytku wpisanym do rejestru, a naruszeniem wymogu budzenia zaufania strony do władzy publicznej. Również zarzut uchybienia w kontrolowanym postępowaniu obowiązkowi wyjaśnienia wątpliwości na korzyść strony, do czego odwołuje się przytoczony w podstawie kasacyjnej art. 7a § 1 k.p.a., pozostaje nieuprawniony. Trudno przyjąć, by w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją MKDNiS można było mówić o "pozostających wątpliwościach" co do treści normy prawnej podlegającej zastosowaniu. Na marginesie powyższej uwagi należy również przypomnieć, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, jak przyjął ustawodawca, podlega wyłączeniu, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.). Niewątpliwie nie powinien być on pomijany w sprawach, w których działalnie interwencyjne jest podejmowane przez organ ochrony zabytków wobec stwierdzenia nierespektowania przez dysponenta zabytku wymagań, jakie wynikają z objęcia go formą ochrony, o której mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. To zastrzeżenie pozostaje spójne z powodami, które nakazywały MWKZ, stosownie do art. 108 k.p.a., nadać podejmowanemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.