II OSK 486/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 611/23 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr P.77721.49.2023 17MMa w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego postanowienia "P.7721.49.2023 17MMa" wpisuje "P.77721.49.2023 17MMa"; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 611/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi E. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ) z 26 kwietnia 2023 r. nr P.77721.49.2023 17MMa w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) decyzją z 15 listopada 2022 r. na podstawie art. 49e pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], tj. powstałego ganku od strony zachodniej budynku oraz facjaty na połaci południowej dachu. Decyzja została doręczona 16 listopada 2022 r. ustanowionemu przez stronę profesjonalnemu pełnomocnikowi. Pismem z 16 marca 2023 r., strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podała, że 15 października 2022 r. wypowiedziała radcy prawnemu pełnomocnictwo w tej sprawie ze względu na znaczne koszty postępowania. Wskazała, że decyzja z 15 listopada 2022 r. została doręczona pełnomocnikowi, o czym dowiedziała się z pisma organu pierwszej instancji z 14 marca 2023 r. Wyjaśniła, że nie zna treści decyzji, ale jest niezadowolona z rozstrzygnięcia i wobec pozbawienia jej prawa do uczestniczenia w sprawie wniosła o uchylenie decyzji. WINB, zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podano, że 15 października 2022 r. strona wypowiedziała pełnomocnictwo radcy prawnemu, ale o wypowiedzeniu nie zawiadomiła organu. Organu nie poinformował również pełnomocnik, który pomimo, że nie był już pełnomocnikiem, otrzymywał pisma od organów nadzoru budowlanego, o treści których nie poinformował strony. Zaznaczono, że organy nie wiedziały, że w sprawie nie występuje już pełnomocnik. Z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji wpłynęło po terminie, czyli 16 marca 2023 r., a strona nie uprawdopodobniła uchybienia terminu z nie ze swojej winy, odmówiono przywrócenia terminu do złożenia odwołania. WSA w Olsztynie, we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podano, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., został przez skarżącą zachowany, bowiem wniosek ten został złożony 16 marca 2023 r., natomiast skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji 14 marca 2023 r. Wraz z wnioskiem skarżąca wniosła też odwołanie, zatem dopełniła uchybionej czynności. W ocenie sądu wojewódzkiego, podane we wniosku argumenty nie pozwalają uznać, że skarżąca bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Wyjaśniono, że skarżąca pismem z 4 maja 2021 r. upoważniła radcę prawnego P. B. do reprezentowania jej przed wszystkimi organami administracji publicznej i przed sądami administracyjnymi (k. 89 akt administracyjnych). Zatem, prawidłowo organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., wszelkie pisma, w tym wydane postanowienia i decyzje, doręczał ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Następnie wskazano, że termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął 30 listopada 2022 r. Natomiast skarżąca złożyła odwołanie dopiero 16 marca 2023 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zdaniem sądu pierwszej instancji, podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące wypowiedzenia pełnomocnictwa jeszcze przed wydaniem decyzji nie mogą zostać uznane za okoliczności uprawdopodobniające fakt, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Wyjaśniono, że obowiązek doręczania wszelkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi trwa tak długo, dokąd organ nie dowie się o cofnięciu pełnomocnictwa. Przy czym, stan wiedzy organu o istnieniu pełnomocnictwa powinien zostać oceniony na dzień dokonania konkretnej czynności. Wskazano, że w okolicznościach sprawy zarówno skarżąca, jak i pełnomocnik nie poinformowali organu pierwszej instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Dalej, że skoro organ pierwszej instancji, na dzień doręczenia pełnomocnikowi przesyłki zawierającej wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję, nie miał wiedzy o cofnięciu pełnomocnictwa, doręczenie tej decyzji należy uznać za skuteczne wobec skarżącej. Podkreślono, że strona, która ustanowiła swojego pełnomocnika, ponosi skutki takiego działania. Podsumowując stwierdzono, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie wykazała braku swojej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania i, że błąd pełnomocnika obciąża ją samą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że nie mogła wnieść odwołania w terminie, skoro decyzja do niej nie dotarła, a sama skarżąca nie ponosi winy z tego tytułu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, błąd powstał po stronie pełnomocnika, to nie sposób uznać, że wobec samej strony nie zachodziły usprawiedliwione przesłanki do przywrócenia terminu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 17 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną A. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej; ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 16 lutego 2026 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o połączenie wszystkich spraw (sygn. akt II OSK 486/24; II OSK 487/24; II OSK 655/25) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz przekazanie do rozpatrzenia jednemu sędziemu sprawozdawcy; ewentualnie w przypadku braku zgody na połączenie spraw przekazanie do rozpatrzenia jednemu sędziemu sprawozdawcy; dołączenie do powyższych spraw (razem lub osobno) odnalezionych starych akt: sygn. akt. PINB-0910/42/2007 w związku z postępowaniami prowadzonymi przez PINB w Ostródzie, sygn. akt PINB.5140.48.2023 (budynek gospodarczy) oraz PINB.5140.64.2024 (budynek mieszkalny) a mającymi związek z prowadzonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawami. Jednocześnie o wstrzymanie realizacji zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie w sprawach prowadzonych przez PINB w Ostródzie pod znakiem: PINB.5140.48.2023 (NSA sygn. akt. II OSK 486/24, sygn. akt. II OSK 487/24) nakazującej rozbiórkę na budynku mieszkalnym oraz sygn. akt PINB.5140.64.2024 (NSA sygn. akt II OSK 655/25) przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w sprawie budynku gospodarczego. Do czasu rozstrzygnięcia spraw przez NSA w związku z odnalezionymi starymi dokumentami/aktami z roku 2007. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. Barbara Adamiak, za E. Iserzonem i J. Krajewskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 361-362). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, pkt 8 do art. 58). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 317/23, CBOSA). WSA w Olsztynie oraz WINB zasadnie przyjęły, że brak jest podstaw do uznania braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania z przyczyn podanych we wniosku. Wskazywana przez skarżącą okoliczność wypowiedzenia pełnomocnictwa jeszcze przed wydaniem i doręczeniem decyzji, nie może być uznana za okoliczność uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (art. 41 § 1 k.p.a.). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). O wypowiedzeniu pełnomocnictwa trzeba zawiadomić organ. Należy zwrócić uwagę, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest lakoniczna, w związku z czym, w razie potrzeby, należy sięgać do analogii (por. wyrok NSA z 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, Lex 513142). Zgodnie z art. 42 p.p.s.a. i art. 94 k.p.c., wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Profesjonalny pełnomocnik (np. adwokat, radca prawny), który wypowiedział pełnomocnictwo, ma obowiązek działać za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik winien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych. Należy zatem przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organ winien traktować stronę jako działającą bez pełnomocnika dopiero od chwili powzięcia wiadomości o: wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę bądź wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą pełnomocnictwo. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa winno zostać złożone organowi na piśmie bądź zgłoszone ustnie do protokołu. Od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony jako działającej bez pełnomocnika. Od tego dnia na organie ciąży obowiązek wysyłania wszelkiej korespondencji do strony działającej już bez pełnomocnika (por. np. wyroki NSA z: 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2451/22; 16 grudnia 2015 r. II OSK 963/14, CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik nie poinformowali organu o wypowiedzeniu z dniem 15 października 2022 r. pełnomocnictwa dla dotychczas reprezentującego ją pełnomocnika. Tym samym, nie sposób uznać, jakoby wypowiedzenie pełnomocnictwa nastąpiło ze skutkiem w stosunku do organu w tym samym dniu, a w każdym razie przed doręczeniem decyzji. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej 16 listopada 2022 r. było skuteczne i odpowiadało prawu. Załączone do akt wypowiedzenie pełnomocnictwa z 15 października 2022 r. nie odnosi skutku prawnego w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wobec legalności i skuteczności doręczenia decyzji PINB. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Strona (w wąskim tego słowa znaczeniu) ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania procesowe, podejmowane w toku postępowania sądowego przez stronę w szerokim tego słowa znaczeniu - w szczególności przez pełnomocnika procesowego (orzeczenie Sądu Najwyższego z 27 września 1935 r. C.III 258/35, OSP z 1936 r., poz. 150; akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 r., t. 1, s. 318, uw. 6; uzasadnienie uchwały SN z 18 września 1992 r. III CZP 112/92 OSNC z 1993/5/75; akceptowanej przez J. Gudowskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, W. Pr. 2006 r., t. 1, s. 240, uw. 8). Z ugruntowanego stanowiska judykatury jasno wynika, iż to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się jego pełnomocnika, którego wyboru samodzielnie dokonuje i indywidualizuje zakres jego umocowania. I wprawdzie pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością i zaangażowaniem w sprawę, jak gdyby działał na własną rzecz. To jednocześnie, ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznie decyzją strony, która w ten sposób przenosi na niego niektóre swoje prawa i obowiązki, zatem tym bardziej strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika będą odnosić skutek w stosunku do jej sytuacji prawnej (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 553/16; postanowienie NSA z 23 czerwca 2010 r., I OZ 465/10, CBOSA). Oczywista nierzetelność pełnomocnika może stanowić podstawę do dochodzenia powstałej z tego tytułu szkody na gruncie odpowiedzialności kontraktowej przez sądem cywilnym, ale nie spełnia kryterium braku winy strony w uchybieniu terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2942/13; postanowienie NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 408/11, CBOSA). Należy więc zaaprobować ocenę organu oraz Sądu, według której, skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a przeszkody były na tyle poważne, iż niemożliwym stało się ich przezwyciężenie. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie w pkt 2. sentencji sprostowano na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. numer zaskarżonego postanowienia. W pkt 3. wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku podstawy prawnej do ich przyznania. Ustawodawca bowiem nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie.