II OSK 481/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 864/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w oznaczeniu siedziby [...], w miejsce słowa "Rzeszowie" wpisuje "Krakowie", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., II SA/Rz 864/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w Krakowie (dalej "Fundacja") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "Kolegium") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...]. Ostatnia z wymienionych tu decyzji dotyczyła ustalenia na rzecz Nadleśnictwa Bircza warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynki biurowo-socjalnego – kancelarii, dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopanej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączy - wod.kan. i elektrycznego na działce [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI") poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany – pomimo braku merytorycznego uzasadnienia (wynikającego z zastanej zabudowy) dla tak szerokiego określenia tego obszaru. Zdaniem Fundacji wymienione przepisy naruszono też przez uznanie, że "wyniki analizy" dawały podstawę do określenia warunków dla nowej zabudowy, które umożliwiają kontynuację funkcji zabudowy, podczas gdy wyniki wadliwie przeprowadzonej analizy nie dają podstaw do określenia warunków nowej zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym nie ma żadnych budynków o charakterze usługowym, przez co decyzja nie spełnia przesłanki zasad dobrego sąsiedztwa. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto zwróciła się o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej Fundacja podniosła, że o rażącym naruszeniu prawa stanowić miało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-socjalnego - kancelarii na działce [...], pomimo braku rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej tego obszaru. Dokument o nazwie "wyniki analizy" nie spełnił zdaniem Fundacji kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie go jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego skarżąca kasacyjna zwróciła uwagę, że zaszła oczywista sprzeczność pomiędzy zaskarżoną decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do dalszego, merytorycznego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 156 § 1 P.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 P.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność rektyfikacji sentencji zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawierało oczywistą omyłkę w oznaczeniu miasta stanowiącego siedzibę skarżącej Fundacji [...]. Wskazać należało "[w] Krakowie" zamiast "[w] Rzeszowie". Odnosząc się natomiast do jedynego wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu, to jest zarzutu naruszenia: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 r.MI podkreślić należy przede wszystkim, że niezasadnie wskazano w nim na podstawę orzekania przez Sąd wskazaną w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: [...] stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". W rozpoznawanej sprawie bezpośrednim przedmiotem kontroli legalności była decyzja Kolegium wydana w administracyjnym trybie nadzwyczajnym (tak zwanym nieważnościowym), a nie decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r., którą w tym trybie Kolegium weryfikowało pod kątem przesłanek nieważności. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące ewentualnej nieważności decyzji Burmistrza, nawet gdyby uznane zostały za usprawiedliwione, nie prowadziłyby do uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W istocie rzeczy to bowiem nie kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja Kolegium miała być według skarżącej Fundacji nieważna, ale decyzja Burmistrza, którą w postępowaniu nieważnościowym weryfikowano. W opisanych przez skarżącą warunkach organowi, czyli Kolegium, nie można zarzucać działania w warunkach rażącego naruszenia prawa. Można co najwyżej zarzucić wadliwą ocenę przesłanek nieważności, a to mogłoby być (hipotetycznie) podstawą orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Tego przepisu, jak również zresztą art. 151 P.p.s.a. (stanowiącego podstawę do wyroku oddalającego skargę kasacyjną) skarżąca nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej. Dodać trzeba, że ani z okoliczności sprawy, ani z zarzutów skargi kasacyjnej i jej argumentacji nie wynika, aby decyzja Kolegium miała być zdaniem Fundacji nieważna. Co się natomiast tyczy pozostałych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej Fundacji, to skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania tezy, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli legalności decyzji Kolegium i niesłusznie zaaprobował pogląd, że nie narusza rażąco prawa decyzja o warunkach zabudowy, w której wyznaczono nieco poszerzony obszar analizy urbanistycznej. Rażące naruszenie prawa, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie miało polegać na celowym dostosowaniu procedury zarówno do objęcia analizą domów mieszkalnych, jak i nadinterpretacji ich funkcji do funkcji usługowej. W kontekście powyższych zastrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaprzeczając kategorycznie wątpliwościom w zakresie funkcji spornego obszaru, nie znajduje jednak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż uchybienia wykazywane przez Fundację mają charakter rażący. Sprawa dotyczy niewielkiej inwestycji służącej nadleśnictwu, w obszarze gdzie występuje zabudowa. Obiekt nie zaburza również ładu przestrzennego i nie jest nie do pogodzenia z zastaną zabudową. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Po pierwsze, w rozważanej sprawie trudno twierdzić o oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 r.MI. Obszar analizowany dla inwestycji na działce [...] wprawdzie został poszerzony, jednakże nie jest to sprzeczne z żadnym z wymienionych przepisów. Przywołane regulacje nie zawierają zakazu badania na potrzeby warunków zabudowy większego terenu aniżeli normatywnie określony. Dodać trzeba, że w myśl § 3 ust. 2 r.MI (w brzmieniu na datę decyzji Burmistrza): "Granice obszaru analizowanego wyznacza się [...] w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". A contrario, poszerzenie obszaru analizowanego nie może być poczytywane automatycznie jako naruszenie prawa. Formalnie jest ono nawet dozwolone. W tym miejscu można jedynie dla dopełnienia wywodu zaznaczyć, że rzecz jasna, w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy należy oczekiwać, iż poszerzenie obszaru analizy urbanistycznej będzie usprawiedliwione okolicznościami i w pewnych przypadkach, jeżeli uczyniono to bez powodu, może być zakwestionowane. Wątpliwości te nie mogą być jednak podstawą zakwestionowania decyzji w niniejszej sprawie, gdyż jak zaznaczono, mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym ukierunkowanym na identyfikację przesłanek nieważności (konkretnie rażącego naruszenia prawa), a organ nie działał w warunkach oczywistego naruszenia normy prawnej. Zaznaczyć też trzeba, że rażące naruszenie prawa warunkowane jest też wystąpieniem skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarczych lub społecznych, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. "Rażące naruszenie prawa" oznacza zatem wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednak naruszenie przepisów dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie mogą determinować stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega – co eksponowano w skardze kasacyjnej – że w obszarze analizowanym zidentyfikowano dla spornej inwestycji zabudowę mieszkalną, a warunki zabudowy ustalono dla budynku biurowo-socjalnego – kancelarii nadleśnictwa. Zasadność tak wydanej decyzji mogłaby być przedmiotem polemiki w postępowaniu zwykłym, w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma jednak podstaw, aby w warunkach niniejszej sprawy uznać, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Nie mamy wszakże do czynienia z projektowaniem zabudowy zaprzeczającej funkcji zabudowy w otoczeniu urbanistycznym, tworzącą wyłom w ładzie przestrzennym, ale z zabudową o względnie zbliżonym charakterze i podobnej wielkości. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa – nawet istotne – dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby niezbędna była jej eliminacja w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.