II OSK 480/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/22 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr DON.7100.54.2022.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 marca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r. Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zarzuciła naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), a w konsekwencji art. 49e pkt 1 powołanej ustawy poprzez ich zastosowanie i uznanie, że posadowiony przez skarżącą obiekt – namiotowy tunel foliowy – jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy tak nie jest, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) poprzez wyłącznie pobieżne zbadanie charakterystyki obiektu – namiotowego tunelu foliowego – co skutkowało wyprowadzeniem błędnych wniosków co do objęcia tego obiektu dyspozycją przepisów Prawa budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej, uwzględniając także jej uzasadnienie, wynika, iż skarżąca twierdzi, iż przedmiot, którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r., nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co powoduje, że nie miały do niego zastosowania przepisy powołanej ustawy, a więc także zastosowany we wskazanej decyzji jej art. 49e pkt 1. Istotne jest, że to twierdzenie jest podnoszone w sprawie, w której chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takiej sytuacji bowiem konieczne jest wykazanie, że powołany przepis Prawa budowlanego został naruszony w sposób rażący. W związku z tym zauważyć należy, że powołany przepis definiuje obiekty budowlane, przy czym wyróżnia ich trzy rodzaje: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Każdy z tych rodzajów obiektu budowlanego jest zdefiniowany odpowiednio w art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zatem, twierdzenie o rażącym naruszeniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, sprowadzające się do tezy, że określony przedmiot uznano za obiekt budowlany, powinno obejmować wszystkie te przepisy. W rozpoznawanej sprawie tak uczyniono, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono tezę, że przedmiot, którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r., nie jest ani budynkiem, ani budowlą, ani też obiektem małej architektury. Tym samym zarzucono także naruszenie art. 3 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego. Jednakże nie wykazano, aby te przepisy naruszono w sposób rażący. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r. nie wynika wyraźnie do jakiego rodzaju obiektów budowlanych zaliczono przedmiot, którego ta decyzja dotyczy. Ze sformułowania rozstrzygnięcia, w którym nakazano rozbiórkę "budynku magazynowego" może wynikać, że zaliczono go do budynków. Podobnie można stwierdzić na podstawie wydanego przez ten organ wcześniej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia z 27 lipca 2021 r. o wstrzymaniu budowy. Dodatkowo w tym postanowieniu przyjęto, oceniając ten przedmiot pod kątem art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a więc definicji tymczasowego obiektu budowlanego, że jest on trwale związany z gruntem, co mogłoby świadczyć o zaliczeniu go do budynków. Wyraźnie zaliczono go do budynków w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 marca 2022 r., przy czym z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przesłankami takiej kwalifikacji było to, że ma on wymiary 30 m na 10 m oraz to, że jego konstrukcja jest przytwierdzona w stały sposób do płyt betonowych, czyli, że jest trwale związany z gruntem. Nadto podniesiono, że jest wyposażony w instalację elektryczną. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że precyzyjna kwalifikacja obiektu nie ma istotnego znaczenia, przy czym to stwierdzenie zostało poczynione w kontekście definicji tymczasowych obiektów budowlanych i ewentualnego zaliczenia obiektu, którego dotyczy sprawa, do tymczasowych obiektów budowlanych, które nie są trwale połączone z gruntem, mianowicie do wspomnianych w tej definicji przekryć namiotowych. W związku z taką ewentualnością wskazano, że tego rodzaju tymczasowe obiekty budowlane mogą być budowane na podstawie zgłoszenia, jeżeli mają istnieć nie dłużej niż 180 dni, jednakże skarżąca nie dokonała zgłoszenia. W ocenie NSA stanowisko organu, według którego precyzyjna kwalifikacja przedmiotu, którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r., nie jest istotna, jest trafne. W szczególności nie jest ona istotna w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki z powodu rażącego naruszenia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne dotyczącego tego, jak ten przedmiot jest skonstruowany i zbudowany, przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przed wydaniem decyzji z 6 września 2021 r., w szczególności podczas wydawania na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia z 27 lipca 2021 r. o wstrzymaniu budowy uzasadniają bowiem przyjęcie, że może on być zaliczony do budowli albo budynków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że jest to budynek magazynowy o wymiarach 30 m na 10 m i wysokości 5 m, o konstrukcji namiotowej, mianowicie stalowej konstrukcji szkieletowej przykrytej plandeką z PCV, przymocowaną do podłoża - do płyt drogowych - za pomocą szpilek. Ustalono też, że jest on wyposażony w instalację elektryczną i ma posadzkę z kostki betonowej. Z tego opisu wynika, że przedmiot ten może podpadać pod definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeszcze bardziej wymowne niż ten suchy opis są dowody w postaci zdjęć zgromadzone w aktach administracyjnych. Zauważyć przy tym należy, że z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowlą są takie przedmioty, jak wymienione w tym przepisie oraz inne podobne do nich. Wynika to ze sposobu sformułowania części wstępnej powołanego przepisu, w której stanowi się, że budowlą jest "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak:". Nie jest więc istotne, że w wyliczeniu zawartym w tym przepisie nie wskazano wprost tuneli foliowych lub podobnych obiektów. Nie ulega jednak wątpliwości, że chociażby ze względu na wielkość (300 m2 powierzchni zabudowy i wysokość 5 m) ten obiekt, którego dotyczy sprawa, mógł być zaliczony do budowli. Na pewno jest on inną kategorią przedmiotów niż wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej namiot stawiany na polu biwakowym. Bez wątpienia bardziej ingeruje w otoczenie i stwarza pewne zagrożenia dla właścicieli gruntów sąsiednich, jak i dla samych jego użytkowników, co wymaga objęciem go reglamentacją administracyjną w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub przynajmniej zgłoszenia, gdyby inwestor zdecydował się postawić go jedynie na czas do 180 dni (art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego). Z powyższego opisu może też wynikać, że podpada on pod budynek. Budynek to, jak wynika z ustawowej definicji (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Prawo budowlane nie wyjaśnia przy tym bliżej ani na czym ma polegać trwałe związanie z gruntem, ani co to jest fundament. Nie można zatem wykluczyć, że trwałe związanie z gruntem może polegać na tym, że dużych rozmiarów konstrukcję, taką jak obiekt będący przedmiotem sprawy o wymiarach 10 m na 30 m i wysokości 5 m, przytwierdzi się do betonowych płyt drogowych za pomocą szpilek, zaś fundamentem będą te płyty drogowe. Uwzględniając powyższe nie sposób przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydając decyzję z 6 września 2021 r., a w istocie wcześniej wydając postanowienie z 27 lipca 2021 r. o wstrzymaniu budowy, rażąco naruszył art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przyjmując, że namiotowy tunel foliowy, którego dotyczy sprawa, jest obiektem budowlanym. Jest on bowiem obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy uznać go za budynek, czy za budowlę. W skardze kasacyjnej twierdzi się ponadto, że w postępowaniu administracyjnym, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję z 6 września 2021 r., rażąco naruszono także art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Otóż odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że powołany przepis nie ma decydującego znaczenia w sprawie. O tym, czy określony przedmiot podpada pod przepisy Prawa budowlanego decyduje art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a ściślej oparta na tym przepisie kwalifikacja określonego przedmiotu jako obiekt budowlany. Zaliczenie określonego przedmiotu, a właściwie obiektu budowlanego, do tymczasowych obiektów budowlanych ma istotne znaczenie jedynie w zakresie stosowania przepisów Prawa budowlanego, w których pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego występuje, a więc m.in. art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 22, art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b, art. 39a. Zakwalifikowanie obiektu budowlanego do tymczasowych obiektów budowlanych w żadnym razie nie powoduje, że nie stosuje się do niego przepisów Prawa budowlanego. Jest wręcz przeciwnie, gdyż przecież już z samej legalnej definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że jest to obiekt budowlany. W art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego stanowi się bowiem, że "(i)lekroć w ustawie jest mowa o (...) tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony (...)". Tymczasowy obiekt budowlany jest więc rodzajem obiektu budowlanego, który podpada pod przepisy Prawa budowlanego, w tym pod art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30, z których wynika, że co do zasady na budowę obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie, chyba że co innego wynika z art. 29 i art. 30. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zarzucono w niej naruszenie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego dlatego, że w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji rzekomo (w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(p)rawidłowo wskazano, że brak jest podstaw do zaliczenia opisanego obiektu jako w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego") przyjęto, iż namiotowy tunel foliowy, którego dotyczy sprawa, jest tymczasowym obiektem budowlanym. Jak się wydaje, skarżąca kasacyjnie uważa, iż zakwestionowanie takiej kwalifikacji spowoduje, że tego obiektu nie będzie można zakwalifikować także do obiektów budowlanych. Takie założenie jest oczywiście błędne, gdyż każdy tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, jednakże nie każdy obiekt budowlany jest tymczasowym obiektem budowlanym. Przede wszystkim jednak dokonana kwalifikacja musi być oceniana przez pryzmat sprawy, w której jest rozważana, a więc z uwzględnieniem tego, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że obiekt, którego dotyczy sprawa, taki jak wyżej został opisany, może być zakwalifikowany do tymczasowych obiektów budowlanych skoro w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego mowa jest m.in. o przekryciach namiotowych. Oczywiście wówczas konsekwentnie należałoby przyjąć, że nie jest on trwale związany z gruntem, co wyklucza jego kwalifikację jako budynku, ale - co niezmiernie istotne - nie wyklucza kwalifikacji jako budowli. Na marginesie można dodać, że w ocenie NSA za taką kwalifikacją przemawia najwięcej przesłanek. Nie można zatem mówić także o rażącym naruszeniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. To wszystko prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż zaskarżona przed nim decyzja, która sprowadza się do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 6 września 2021 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest zgodna z prawem. Tym samym obie podstawy kasacyjne są niezasadne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.