II OSK 479/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 940/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r. znak SKO.ZP/415/13/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 940/22 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku ul. [...] w K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 5 maja 2022 r., znak SKO.ZP/415/13/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydenta Miasta Krakowa (dalej jako Prezydent) decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., znak AU-2/6730.2/936/2021, na wniosek P. 1 sp. z o.o. sp. k. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi jako cztery segmenty nadziemne połączone wspólnymi garażami podziemnymi (jeden garaż podziemny na dwa segmenty) z usługami w części parterów budynków wraz z budową drogi wewnętrznej, budową naziemnych miejsc postojowych i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budową zjazdu na działkę [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Skarżąca, będąca stroną postępowania administracyjnego, wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia 5 maja 2022 r., znak SKO.ZP/415/13/2022, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. dalej: "u.p.z.p."), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") oraz § 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zgodził się z organem I instancji i nie zakwestionował zebranego materiału dowodowego, trybu wydania decyzji, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ani innych elementów decyzji. Na powyższą decyzję SKO, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 940/22, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową. W szczególności potwierdził prawidłowość przeprowadzonej analizy i wyznaczonych na jej podstawie wskaźników, a także uznał, że akceptacja i formułowanie zaleceń do opracowanych analiz urbanistyczno - architektonicznych przez Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny, powołany przez Prezydenta K., nie narusza kompetencji organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z obowiązującym wówczas § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegające na błędnej wykładni, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oparty na zaleceniach do opracowanych analiz urbanistyczno-architektonicznych wydanych przez Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny nie narusza kompetencji organu uprawnionego do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji, że projekt został wydany zgodnie z przepisami. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy w sposób niezgodny z zasadami wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy oraz pomimo braku uzasadnienia wyznaczenia takiej linii nowej zabudowy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., a w konsekwencji w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. 3. § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że nie jest konieczne w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określenie wymogów dotyczących liczby stanowisk postojowych i sposobu urządzenia parkingów, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest ustalenie wymagań dotyczących liczby stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, bowiem na kolejnym etapie weryfikuje się liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów do wymagań zawartych w tej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zrzekł się prawa do rozstrzygnięcia sprawy na rozprawie. Jednocześnie, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżąca wniosła o wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. znak AU-2/6730.2/936/2021 z dnia 28 grudnia 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu w dniu 5 kwietnia 2023 r., wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstawy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Celem tych przepisów jest wykonanie projektu decyzji, w tym także wyników analizy stanowiących załącznik do projektu decyzji, przez osobę legitymująca się wiedzą specjalistyczną. Urbanista wykonujący analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ma prawo, a nawet obowiązek korzystania z dorobku teoretycznego i praktycznego w dziedzinie urbanistyki. Dotyczy to oczywiście także dorobku naukowego i praktycznego wprost nawiązującego do szczególnej, wyjątkowej jednostki urbanistycznej, jaką jest w niniejszej sprawie miasto Kraków. Korzystając z wiedzy opartej na tym dorobku, ale samodzielnie ustalając i oceniając sytuację faktyczną i prawną w analizowanej sprawie, urbanista formułuje wnioski z analizy oraz konstruuje projekt decyzji rozstrzygającej złożony wniosek. W świetle powyższych uwag, Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie, przez urbanistę sporządzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną były samodzielne, a wykorzystanie wiedzy i dorobku Zespołu Urbanistycznego w żaden sposób nie naruszało tej samodzielności. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie stanowisko Zespołu Urbanistycznego nie było wiążące dla autora analizy, o czym świadczy jego treść, jak również treść samej analizy. Skarżący kasacyjnie odwołał się do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1937/20, w którym to NSA przyjął, że doszło do naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jednak należy zauważyć, że wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. W tamtej sprawie Zespół Urbanistyczny nie tylko ustalił określone parametry inwestycji, ale także stwierdził, że jego stanowisko będzie rozwinięte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w jej wynikach. Z kolei autor analizy w jej treści wprost odnosił się do stanowiska Zespołu Urbanistycznego uzasadniając przyjęte w analizie wskaźniki zabudowy. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Analiza został sporządzona samodzielnie przez jej autora, przyjęte wskaźniki zabudowy wynikają wprost z treści przeprowadzonej analizy, a zbieżność z wynikami pracy Zespołu Urbanistycznego potwierdza jedynie ich prawidłowość. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji, ale jednocześnie nie jest z nią bezpośrednio skomunikowany, należy przyjąć, że nie było to konieczne. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni powyższych przepisów nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej. Jeżeli zatem teren inwestycji od frontu działki przylega do drogi publicznej niezbędne jest ustalenie w tym miejscu linii zabudowy. Natomiast w sytuacji gdy teren inwestycji przylega również z innych stron do dróg publicznych, to jeżeli wynika to z treści analizy dopuszczalne jest wyznaczenie kolejnej linii zabudowy, jednak nie jest to konieczne zawsze w takich sytuacjach, zwłaszcza, że przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 43) regulują kwestię odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 174/10, LEX nr 992496). Podobnie nieskuteczny jest kolejny zarzut kasacyjny naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczący wadliwej wykładni powołanego przepisu. Należy wskazać, że w załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że inwestor we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto w bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić ogólnodostępne miejsc postojowe. Decyzja odwołuje się również do uchwały Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. NR LIII/723/12 określającej wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanych zamierzeń inwestycyjnych w zależności od przyjętej funkcji na 1 mieszkanie 1,2 miejsca postojowego i na usługi 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych. Z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Jednak chodzi tu jedynie o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie określenie maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Owszem § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdza, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, jednak zapis ten nie oznacza, że decyzja taka ma wskazywać konkretną ilość miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w takiej decyzji. Czyli decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji. Takie zapisy zaskarżona decyzja zawiera. Wyznacza zatem ramy dla szczegółowych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy także m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja ta nie musiała zawierać tej informacji a jedynie wskazywać zasady, w oparciu o które liczba ta zostanie ustalona na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wymóg ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został spełniony, a stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.