II OSK 461/13

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1461/12 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1461/12, oddalił skargę B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na odstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) nakazał B. J. sprawcy samowoli budowlanej rozbiórkę niżej wymienionych obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zlokalizowanych w m. Gaski na działce nr ew. 13, tj.: 1) domku letniskowego drewnianego, typowego, parterowego o wymiarach w rzucie (5,20 m + 1,80 m (taras) x 4,08 2,36 m – sztuk 4, 2) domku letniskowego drewnianego, typowego, parterowego o wymiarach w rzucie (5,20 m + 1,95 m (taras) x 5,0 2,36 m – sztuk 2, 3) domku letniskowego drewnianego, typowego, parterowego o wymiarach w rzucie domku letniskowego drewnianego, typowego, parterowego o wymiarach w rzucie (6,00 m + 2,25 m (taras) x 5,95 2,36 m – sztuk 1, 4) przyłączy do domków (wodnych, kanalizacyjnych, elektrycznych). Wskazano, że w dniach 2 lutego 2011 r. oraz 10 lutego 2011 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Szczecinie przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr ew. 13 w miejscowości Gąski gmina Mielno, znajdującej się na obszarze stanowiącym pas techniczny morskich wód, w sprawie wybudowanych na terenie ww. nieruchomości obiektów budowlanych. Podczas czynności kontrolnych ustalono m.in., że na przedmiotowej działce istnieje siedem budynków letniskowych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę po 1 stycznia 1995 r.: cztery domki letniskowe, typowe, drewniane (oznaczone nr 7 na mapie stanowiącej załącznik do protokołu Nr 21/2011) o wymiarach: dł. 5,20 m + 1,80 m (taras), szer. 4,08 m, wys. 2,36 m; dwa domki letniskowe typowe, drewniane (oznaczone nr 8 na ww. mapie) o wymiarach: dł. 5,20 m + 1,95 m (taras), szer. 5,0 m; jeden domek letniskowy, typowy, murowany (oznaczony nr 9 na ww. mapie) o wymiarach: dł. 8,25 m (w tym ganek – 2,25 m), szer. 5,95 m, wys. 2,36 m. Zgodnie z oświadczeniem inwestora – B. J. domki oznaczone nr 7 zostały wybudowane w latach 2008-2009. Wszystkie obiekty posiadają przyłącza wodno-kanalizacyjne i elektryczne. Pismem z dnia 8 lutego 2011 r. Zachodniopomorski WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr 13 w m. Gąski na terenie stanowiącym pas technicy morskich wód. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i zastrzeżeń. Następnie postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonywaniem ww. obiektów budowlanych z przyłączami oraz nałożył na B. J. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r., następujących dokumentów: – zaświadczenia Wójta Gminy Mielno o zgodności budowy ww. obiektów budowlanych z przyłączami elektrycznym i wodn.-kan. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, – czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych wraz z zagospodarowaniem terenu działki, z opiniami, uzgodnieniami (w tym Urzędu Morskiego w Słupsku), pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. J. rozbiórkę domków letniskowych będących przedmiotem postępowania wraz z przyłączami (wodnymi, kanalizacyjnymi, elektrycznymi). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie dostarczył decyzji o warunkach zabudowy dla spornych budynków letniskowych usytuowanych na działce nr ew. 13 w miejscowości Gąski gmina Mielno. Przedłożona decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy Mielno w dniu 25 stycznia 2012 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków gospodarczych na terenie ww. nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r.. Zdaniem GINB-a organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki celem ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, mającego a względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ zaznaczył, że pojęcie "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" zawsze winy być brane pod uwagę przez pryzmat obowiązującego porządku prawnego. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, które z obiektów i robót budowlanych wskazanych w art. 29 (i nie tylko) wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób zastosował w sprawie procedurę z art. 48 Prawa budowlanego, bowiem będące przedmiotem postępowania budynki letniskowe w liczbie siedmiu wybudowane na przedmiotowej działce, zostały zrealizowane bez wymaganego art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Przytaczając treść przepisu art. 48 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że niespełnienie obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Skarżący nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem Zachodniopomorskiego WINB z dnia 4 marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, co z kolei obligowało organ do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 nakazu rozbiórki przedmiotowych budynków letniskowych. Przedłożona przez inwestora decyzja Wójta Gminy Mielno o warunkach zabudowy z dnia 25 stycznia 2003 r. dotyczyła budynków gospodarczych na działce nr ew. 13 obr. Gąski gmina Mielno. Tymczasem samowolnie wybudowane na terenie tej nieruchomości obiekty budowlane są budynkami letniskowymi, tj. budynkami rekreacji indywidualnej, pod pojęciem których należy rozumieć budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu powyższy fakt bezsprzecznie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym m.in. oświadczenie inwestora złożone do protokołu kontroli, czy też decyzja Urzędu Morskiego w Słupsku wyrażająca zgodę na wykorzystanie pasa technicznego pod zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji siedmiu domków letniskowych wybudowanych na działce nr ew. 13 obręb Gąski gmina Mielno. Bez znaczenia natomiast pozostaje – podnoszona w odwołaniu – okoliczność użytkowania obiektów poza sezonem letnim jako gospodarczych, magazynowych. Organ podniósł, że podstawową funkcją spornych obiektów jest funkcja rekreacji indywidualnej, wykorzystywanie takiego obiektu poza okresowym wypoczynkiem w innych celach nie ma żadnego znaczenia dla jego podstawowej funkcji. Przedłożony przez inwestora dokument "Projekt domku drewnianego 6,0 x 6,0 + 2,0 VT" wykonany przez producenta domków letniskowych PPH "Polbór2" Sp. z o.o. nie stanowi projektu budowlanego o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji, działając zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonywaniem przedmiotowych budynków letniskowych oraz nakazał inwestorowi dostarczenie w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie, wskutek niewykonania określonego w ww. postanowieniu obowiązku, organ wojewódzki, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych, co było działaniem zgodnym z obowiązującymi przepisami prawnymi. B. J. w skardze na powyższą decyzję zarzucił: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), polegające na przyjęciu, że obiekty posadowione przez B. J. na terenie działki nr 13 w m. Gąski stanowią budynki letniskowe, – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 8 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez niezakwalifikowanie ww. obiektów jako budynków gospodarczych, czego konsekwencją było: – naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 i niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego, – naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, w sytuacji, w której inwestycja skarżącego nie wymaga pozwolenia na budowę. – rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 10 i art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji zapewnił skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, – naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 81 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał za udowodnione okoliczności faktyczne, na których oparł decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, skarżący natomiast nie został powiadomiony przez organ pierwszej instancji o takiej możliwości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na terenie nieruchomości w miejscowości Gąski, złożonej z działek nr 13, 54, 67 i 123, prowadzi gospodarstwo rolne oraz jest właścicielem Ośrodka Religijno-Wypoczynkowego "Betania". Teren tej nieruchomości stanowi zabudowę zagrodową i posadowiono na nim wiele obiektów, które wykorzystywane są w prowadzonej przez skarżącego działalności. Ze względu na brak powierzchni użytkowej w latach 2008-2009 skarżący wybudował siedem budynków gospodarczych, niezbędnych do właściwego funkcjonowania przedmiotowego gospodarstwa rolnego, wykorzystywanych przede wszystkim jako pomieszczenia magazynowe na narzędzia oraz płody rolne. Podstawowym przeznaczeniem tych obiektów jest zatem funkcja magazynowa związana z produkcją rolną, uzupełniająca zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W skład ośrodka "Betania" wchodzą głównie budynki wymienione w decyzji Zachodniopomorskiego WINB z dnia 27 września 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych – w sumie 15 budynków. Jak wynika natomiast z protokołów kontroli, przeprowadzonej w toku postępowania, również sporne obiekty są budynkami rekreacji indywidualnej. Skarżący wskazał, że zgadza się z takimi ustaleniami organów. Zwrócił uwagę, że w wyjaśnieniach złożonych przez niego w piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r. stwierdził jednoznacznie, że obiekty są wykorzystywane poza sezonem letnim jako pomieszczenia magazynowe, a jedynie w okresie wakacyjnym były wykorzystywane przez osoby niepełnosprawne. Organ pierwszej instancji nie ustalił przy tym w trakcie oględzin obiektów przeprowadzonych w dniach 2 i 10 lutego 2011 r. rzeczywistego użytkowania obiektów, nie ustalił, czy aktualnie – w okresie wakacyjnym przebywają tam ludzie. Skarżący podkreślił też, że przystąpił do legalizacji spornych obiektów, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą budowy siedmiu budynków gospodarczych oraz przedłożył wymaganą dokumentację budowlaną, w tym inwentaryzację budowlaną, w której stwierdzono, że obiekty nie są przyłączone do instalacji zewnętrznych. Inwestor oświadczył również gotowość poniesienia opłaty legalizacyjnej. B. J. zauważył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji obiektów posadowionych na terenie nieruchomości skarżącego. Przytaczając treść § 3 ust. 7 i ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący stwierdził, iż zrealizowane przez niego obiekty są budynkami gospodarczymi, związanymi z produkcją rolną, uzupełniającymi zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – parterowymi, o powierzchni zabudowy do 35 m2, a zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego budowa tego rodzaju obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym konsekwencją przyjęcia, że B. J. wybudował w obrębie zabudowy zagrodowej budynki rekreacji indywidualnej, było niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie można stosować w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie może podjąć decyzji o nakazie rozbiórki. Skarżący podkreślił też, że organ pierwszej instancji stosując procedurę legalizacyjną, a następnie nakazując rozbiórkę spornych obiektów, winien dokonać tego w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie zapewnił mu ponadto należytego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji nie zapewniono mu możliwości składania wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania ewentualnych dowodów. Wskazał, że zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale zasada ta musi również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zakwalifikowanie przez organy orzekające w sprawie spornych obiektów jako budynków rekreacji indywidualnej jest prawidłowe, a ustalenia faktyczne dokonane przez organy w tej kwestii nie budzą zastrzeżeń Sądu. W § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zawarte są definicje legalne budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego) oraz budynku gospodarczego. Zgodnie z § 3 pkt 7 przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, natomiast stosownie do pkt 8 budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na letniskową funkcję zrealizowanych obiektów. O tym, że są to budynki rekreacji indywidualnej świadczy m.in. treść oświadczenia skarżącego zawartego w piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r., stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli z dnia 2 i 10 lutego 2011 r. W piśmie tym skarżący stwierdził, że cyt.: "w ostatnich latach przybywa coraz więcej osób, także dzieci i młodzieży, niepełnosprawnych w tym także na wózkach inwalidzkich. Przede wszystkim ze względu na potrzeby tych osób (...) w ostatnim roku ustawiłem 5 szt. domków o lekkiej konstrukcji drewnianej nie przytwierdzonej trwale do podłoża, które poza okresem wakacyjnym są wykorzystywane jako pomieszczenia magazynowe dla prowadzonego gospodarstwa". Na stronie internetowej www.betania.afr.pl reklamowany jest Ośrodek Religijno-Wypoczynkowy "Betania", a w nim m.in. przedmiotowe domki letniskowe wraz z fotografiami (k: 3 akt administracyjnych). Na funkcję letniskową wskazują również konstrukcja budynków i ich wyposażenie. Zrealizowane przez skarżącego obiekty to niewielkie budynki z sypialnią, pokojem z aneksem kuchennym, łazienką (folder wykonawcy domków, akta administracyjne), posiadające taras, wyposażone w przyłącza wodne, kanalizacyjne oraz elektryczne, umożliwiające korzystanie z nich w celach wypoczynkowych. Do korzystania z danego obiektu jako gospodarczego, przeznaczonego do przechowywania narzędzi czy płodów rolnych nie jest potrzebne wyposażanie go w instalację wodno-kanalizacyjną czy też w taras. Skoro zaś sporne obiekty mają takie wyposażenie, przez co nadają się do wykorzystywania ich jako letniskowe i tak też według oświadczenia inwestora są wykorzystywane, to wpływu na odmienną kwalifikację obiektów nie może mieć argument wskazujący, że poza sezonem służą jako pomieszczenia gospodarcze. Zauważyć trzeba, że już z samej definicji budynku rekreacji indywidualnej wynika "okresowość" wypoczynku. Sąd zauważył, że skarżący przedłożył dwie decyzje Urzędu Morskiego w Słupsku, wydane na jego wniosek: decyzję wyrażającą zgodę na wykorzystanie pasa technicznego w innym celu niż ochrona brzegu, pod zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji 7 domków letniskowych oraz decyzję zwalniającą z zakazu budowy 7 domków letniskowych na działce nr 13 w miejscowości Gąski. Skoro zaś sporne obiekty są budynkami letniskowymi, a art. 29 Prawa budowlanego nie zwalnia takich obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy tym – według art. 48 ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Wreszcie zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W związku z ustaleniem, iż skarżacy zrealizował bez pozwolenia na budowę sporne obiekty letniskowe, prawidłowo organ pierwszej instancji postanowieniem z 4 marca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. (przedłużonym następnie do dnia 15 lutego 2012 r.), zaświadczenia Wójta Gminy Mielno o zgodności budowy ww. obiektów wraz z przyłączami elektrycznym i wodnokanalizacyjnym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego (inwentaryzacji) wykonanych robót wraz z zagospodarowaniem terenu działki, z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Skarżący w wyznaczonym terminie nie przedłożył wszystkich żądanych dokumentów, w szczególności przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 stycznia 2012 r. dotyczy budynków gospodarczych, przedmiotem postępowania są zaś budynki letniskowe. Jak ponadto słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przedłożony przez skarżącego "Projekt domku drewnianego 6,0 x 6,0 +2,0 VT" wykonany przez PPH "Polbór 2" Sp. z o.o., nie stanowi projektu budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). W przedmiotowym postanowieniu wskazano, że wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem pozwoli inwestorowi na wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualne udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (jeżeli nie zostały zakończone) po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Treść postanowienia nie nasuwa wątpliwości, że zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wybudowania 7 domków letniskowych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżący wykonując przedmiotowe postanowienie przedstawił część wymaganych dokumentów. Jak już wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany. Zrealizowanie siedmiu domków letniskowych na działce nr 13 w miejscowości Gąski gmina Mielno bez pozwolenia na budowę oraz nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że dopiero, gdy strona wykaże, że naruszenie przez organ administracyjny zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykaże, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Konieczne jest zatem badanie każdorazowo wszelkich okoliczności danej sprawy dla ustalenia oddziaływania tej nieprawidłowości na treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 410/11, Lex nr 1082753; z 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10, Lex nr 1070853; z 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 842/11, Lex nr 1081058). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, że brak zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów miał wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący w dniach 29 czerwca 2011 r., 7 września 2011 r. i 22 września 2011 r. stawiał się w siedzibie organu pierwszej instancji. Podczas tych wizyt był informowany, że sporne obiekty traktowane są jako budynki letniskowe, nie zaś gospodarcze, na potwierdzenie czego sporządzano notatki służbowe. Skarżący mając zatem świadomość takiego kwalifikowania obiektów mógł zatem przed wydaniem decyzji przedstawić dowody wskazujące jego zdaniem na funkcję gospodarczą tych obiektów. Naruszenie to nie prowadzi zatem do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B. J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego WINB z dnia [...] marca 2012 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polecające na przyjęciu, że sporne obiekty stanowią budynki letniskowe, tj. budynki rekreacji indywidualnej, podczas gdy obiekty te nie spełniają warunków do uznania ich za budynki rekreacji indywidualnej w rozumieniu ww. ustawy i rozporządzenia. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt. 1 lit. a/ ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez niezakwalifikowanie spornych obiektów posadowionych na terenie działki nr 13 w m. Gąski gmina Mielno, jako budynków gospodarczych, podczas gdy są to parterowe budynki gospodarcze, związane z produkcją rolną, uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej; czego konsekwencją było: niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 i niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo budowlane, skutkujące zakwalifikowaniem inwestycji skarżącego, polegającej na budowie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową (parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m), do robót budowlanych, których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę; podczas gdy prace wykonane przez inwestora są zwolnione od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia: a w konsekwencji: niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, polegające na aprobacie nakazania rozebrania obiektów posadowionych na terenie działki nr 13 w m. Gąski gmina Mielno, w sytuacji, w której inwestycja skarżącego, nie wymaga pozwolenia na budowę; Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 9 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 10 i art. 9 k.p.a. albowiem organy administracji nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. organ I instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. a w konsekwencji: art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Sąd Wojewódzki w pełnym zakresie zarzutów numer 6 i 7 skargi, dotyczących istotnych naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co znalazło wyraz w nienależytym i ogólnikowym uzasadnieniu decyzji oraz przepisu art. 81 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji uznały za udowodnione okoliczności faktyczne, na których oparły swoje decyzje, podczas gdy stosownie do treści ww. przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, natomiast jak wynika z treści zarzutu nr 5 skarżący nie został powiadomiony przez organ I instancji o takiej możliwości: Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu numer 7. zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niezawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, z których wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutów numer 6 i 7 skargi, dotyczących istotnych naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 § 1 K.p.a., Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów numer 7 i 8 , zarzucono: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 81 § 1 k.p.a., albowiem organy administracji uznały za udowodnione okoliczności faktyczne, na których oparły swoje orzeczenia, podczas gdy stosownie do treści ww. przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, natomiast jak wynika z treści zarzutu nr 5 skarżący nie został powiadomiony przez organ I instancji o takiej możliwości: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a, w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., pomimo iż narusza ona przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie, w jakim organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, dopuszczając się nieuprawnionego zaniechania; Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy odnoszące się do przepisów postępowania, jak też prawa materialnego okazały się niezasadne. Zasadniczym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest kwalifikacja obiektów objętych nakazem rozbiórki stanowiącym przedmiot decyzji kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki. W zaskarżonym wyroku zaakceptowane zostały ustalenia faktyczne i ocena prawna organów nadzoru budowlanego, które przyjęły, że sporne obiekty wybudowane przez skarżącego są budynkami letniskowymi, tj. budynkami rekreacji indywidualnej, w rozumieniu przepisu § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), stanowiącego, iż przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Sąd Wojewódzki dokonując analizy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazał prawidłowość wnioskowania co do kwalifikacji wybudowanych samowolnie obiektów, wywodząc w sposób przekonujący, że ich konstrukcja i wyposażenie oraz okresowe użytkowanie na cele wypoczynkowe wykluczały możliwość traktowania ich jako budynków gospodarczych, przez które należy rozumieć – w myśl § 3 pkt 8 cyt. rozporządzenia – budynki przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczone również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zaakcentować należy, że zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki uwzględniły złożone w sprawie oświadczenie pisemne skarżącego oraz jego wyjaśnienia w zakresie dotyczącym użytkowania przedmiotowych budynków na cele gospodarcze poza sezonem letnim. Zgodzić się jednak należało, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy uzasadnione było przypisanie tym obiektom funkcji rekreacji indywidualnej, jako podstawowej, z zastrzeżeniem, że ich przeznaczenie poza okresem wypoczynku w innych celach (magazynowych, gospodarczych) nie mogło mieć w sprawie decydującego znaczenia. Jak trafnie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku z samej definicji budynku rekreacji indywidualnej wynika "okresowość" wypoczynku. Zauważyć ponadto trzeba, że autor skargi kasacyjnej akcentując fakt uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla budynków gospodarczych, jednocześnie pomija to, że wskutek wniosku inwestora Urząd Morski w Słupsku wydał decyzję w przedmiocie zgody na wykorzystanie pasa technicznego w innym celu niż ochrona brzegu, tj. pod zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji domków letniskowych. Wbrew zarzutom kasacyjnym uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, skoro dla rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne dopuszczenie dalszych dowodów. Jak bowiem zaznaczono powyżej w sprawie nie zanegowano wyjaśnień składanych przez inwestora co do wykorzystania spornych obiektów, a jedynie dokonano odmiennej kwalifikacji prawnej, niż sugerowana przez stronę skarżącą. Za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny nierozpoznania przez Sąd Wojewódzki bądź nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do podniesionego w skardze naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, 81 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (pkt 6 i 7 skargi). Jak wynika z argumentacji zawartej na stronie 9 i 10 uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki dokonując oceny w zakresie podstawy faktycznej kontrolowanych decyzji, wyczerpująco odniósł się do wyników postępowania wyjaśniającego, zebranych dowodów, a następnie ustaleń dotyczących istotnych okoliczności w sprawie. Skoro Sąd wyraźnie stwierdził, że nie budzą zastrzeżeń ustalenia faktyczne dokonane przez organy w kwestii kwalifikacji spornych obiektów jako budynków rekreacji indywidualnej, to oznacza, że nie stwierdził w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania podnoszonego w zarzutach skargi. Sąd Wojewódzki wykazał również niezasadność zarzutu odnoszącego się do przepisów art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. (pkt 5 skargi). Sam fakt, że organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów – nie stanowił takiego uchybienia proceduralnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając bowiem całość działań podjętych przez organy obu instancji, jak też możliwość zaprezentowania przez skarżącego swojego stanowiska w toku całego postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu – należało dojść do wniosku, że skarżącemu zagwarantowano właściwie realizację uprawnień procesowych, a w konsekwencji wszystkie istotne okoliczności sprawy, również te wskazywane przez skarżącego, zostały wyjaśnione w takim zakresie, jaki był niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wystąpiły takie naruszenia przepisów postępowania, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. warunkowałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko Sądu co do kwalifikacji przedmiotowych obiektów determinowało następnie akceptację dokonanej przez organy nadzoru budowlanego subsumcji w zakresie przepisu art. 28 i 29 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego. Mianowicie wykluczenie gospodarczego charakteru przedmiotowych budynków oznaczało, że ich wybudowanie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Realizacja zatem inwestycji bez takiego pozwolenia, a więc wbrew przepisowi art. 28 Prawa budowlanego, skutkowała wszczęciem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy niespełnienie przez inwestora obowiązków warunkujących legalizację samowoli budowlanej skutkować musiało w świetle art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazem rozbiórki. Bezsporna była bowiem okoliczność, że skarżący nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie budynków letniskowych, jak też nie przedstawił właściwej dokumentacji projektowej, do czego był zobowiązany postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tych względów uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności kontrolowanych rozstrzygnięć. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.