II OSK 457/13

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/11 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu 30 sierpnia 2010 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej B. Z. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r., Nr 612/09, nakazującą inwestorowi Z. K. rozbiórkę budynku handlowo-warsztatowego, usytuowanego od strony południowo-wschodniej działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] 57 w Łodzi. Powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca podniosła, że nie została uwzględniona w postępowaniu, choć od dnia 2 października 2009 r. jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] 57 w Łodzi. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 28 października 2010 r. odmówił wznowienia postępowania. Wskutek odwołania skarżącej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ pierwszej instancji, z powołaniem na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie można stwierdzić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W chwili orzekania (tj. w dniu [...] lipca 2009 r.) właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Z. K., a dopiero w dniu 2 października 2009 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości i nowym właścicielem została skarżąca. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że decyzja o nakazie rozbiórki została doręczona poprzedniemu właścicielowi dopiero na początku listopada 2011 r. W chwili nabycia nieruchomości, a tym samym nabycia statusu strony postępowania, decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nie była jeszcze ostateczna, co spełnia wymogi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo podniosła, że fakt niebrania udziału w postępowaniu był przez nią niezawiniony, ponieważ dowiedziała się ona o decyzji dopiero pod koniec czerwca 2010 roku. Rozpoznając to odwołanie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu stopnia podstawowego, wskazując że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt podejmowania przez organ pierwszej instancji kilkukrotnych prób doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ówczesnemu właścicielowi posesji. Organ pierwszej instancji doręczał korespondencję za pośrednictwem poczty dwukrotnie. Obie przesyłki zostały zwrócone do nadawcy z uwagi na fakt, iż adresat nie podjął ich w terminie. W tej sytuacji organ wystąpił do VI Komisariatu Policji w Łodzi z prośbą o dostarczenie przesyłki. Pismem z dnia 11 listopada 2009 r. Policja poinformowała, że przedmiotowa decyzja została dostarczona adresatowi w dniu 10 listopada 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego ze względu na treść art. 44 § 4 k.p.a. decyzja Nr [...] została doręczona adresatowi w dniu 19 sierpnia 2009 r., bowiem pierwsze awizo nosiło datę 5 sierpnia 2009 r. Doręczenie decyzji przez funkcjonariuszy Policji miało jedynie charakter informacyjny, zatem niesłuszne jest twierdzenie skarżącej jakoby termin, od którego stronie przysługiwał termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia 2 listopada 2009 r. Podniósł też, że Z. K. nie odwołał się od decyzji, lecz uruchomił postępowanie w trybie nadzwyczajnym (art. 154 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Zarzuciła naruszenie art. 44 k.p.a., w związku z art. 42 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do uprawomocnienia się decyzji przed datą nabycia przez nią nieruchomości. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawienie możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej poprzez arbitralne uznanie, iż nie była stroną postępowania. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wskazał, że kwestią sporną była kwestia daty doręczenia Z. K. decyzji nakazującej rozbiórkę, a tym samym daty zakończenia postępowania toczącego się w przedmiocie rozbiórki. Powołując się dalej na przepisy dotyczące doręczania stronom korespondencji zawarte w przepisach Rozdziału VIII k.p.a., Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego uznały, że decyzja Nr 612/09 została skutecznie doręczona w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 44 k.p.a. Dowodem potwierdzającym takie stanowisko jest załączona do akt sprawy koperta wraz z potwierdzeniem odbioru. Jakkolwiek organ doręczał inwestorowi wspomnianą decyzję trzykrotnie (dwukrotnie przez operatora publicznego, a trzeci raz za pomocą funkcjonariuszy Policji), to pierwszą przesyłkę nadaną w dniu 31 lipca 2009 r. należało uznać za skutecznie doręczoną z dniem 19 sierpnia 2009 r. Przesyłka ta była bowiem awizowana w dniu 5 sierpnia 2009 r., a wobec jej niepodjęcia była awizowana powtórnie w dniu 12 sierpnia 2009 r. i została zwrócona do nadawcy w dniu 20 sierpnia 2009 r. z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 września 2009 r. Tym samym wobec niewniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna z dniem 3 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż jeśli nastąpił skutek prawny doręczenia, to każde późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Słusznie więc w ocenie Sądu wskazywały organy nadzoru budowlanego, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a kolejne doręczenia decyzji dokonywane przez organ administracji miały jedynie charakter informacyjny, a co najważniejsze nie otwierały terminu do jej zaskarżenia. Sąd podkreślił, że Z. K. nie podjął działań reklamacyjnych, nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie stwierdził, że nie otrzymał awiza, nie udowodnił tym samym, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Adresat decyzji nie kwestionował prawidłowości jej doręczenia przez organ. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. z uwagi na uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. uznając, iż skarżąca stała się właścicielem nieruchomości już po wydaniu ostatecznej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a co za tym idzie, że skarżącej nie przysługuje statut strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w sytuacji, w której decyzja o nakazie rozbiórki została doręczona poprzedniemu właścicielowi nieruchomości dopiero na początku listopada 2011 r., zatem prawie miesiąc od zbycia nieruchomości na rzecz skarżącej oraz nabyciu statutu strony postępowania jeszcze w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi; - art. 44 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Powiatowego Nadzoru Budowlanego w Łodzi uprawomocniła się przed datą nabycia nieruchomości przez skarżącą poprzez zastosowanie konstrukcji tzw. doręczenia zastępczego, w której przepis art. 42 k.p.a. expressis verbis wskazuje, iż doręczenie zastępcze ma zastosowanie dopiero, gdy brak jest możliwości doręczenia pisma w sposób przewidziany w treści art. 42 k.p.a. i 43 k.p.a., w sytuacji, w której istniała możliwość dokonania doręczenia w trybie art.42 k.p.a.; - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 15 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: uchylenie się od wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a to w szczególności poprzez pominięcie całokształtu materiału dowodowego w zakresie w jakim wskazywał on na okoliczności uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi po dacie nabycia nieruchomości przez skarżącą i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie, co skutkowało odmową wznowienia postępowania, w sytuacji, w której przepisy prawa administracyjnego jednoznacznie wskazują na konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz całkowite pominięcie faktu, iż o charakterze pisma Z. K. zdecydowała nie jego wola, a wezwanie organu do określenia charakteru pisma, co skutkowało błędnym uznaniem daty, od której decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna, co z kolei doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż brak jest przesłanki do wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej D. Z., podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje w pierwszej kolejności na art. 145 § 1 pkt 4, 151 § 1 pkt 2, art. 44 w zw. z art. 42 k.p.a., a w dalszej kolejności na art. 7, 8, 15, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów procedury administracyjnej mogą być kierowane do orzeczeń administracyjnych i organów administracji publicznej. Skarga kasacyjna jest natomiast środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, musi prowadzić do wniosku, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Powyższa nieprawidłowość jest wadą formalną skargi kasacyjnej, ale ze względu na utrwalone stanowisko judykatury możliwą do usunięcia w postępowaniu kasacyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Z tego więc względu Sąd przyjmuje w niniejszej sprawie prawną możliwość oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Z treści tych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca dopatruje się wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji polegającej na zaakceptowaniu przez ten Sąd wadliwego zastosowania przez organy powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Przechodząc zatem do oceny tak sformułowanych zarzutów wskazać przyjdzie, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), ewentualnie w siedzibie organu (art. 42 § 2 k.p.a.) bądź każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Pismo można również doręczyć dorosłemu domownikowi adresata, sąsiadowi bądź dozorcy domu, o ile osoby te zobowiążą się oddać pismo adresatowi (art. 43 k.p.a.). Dopiero, jeśli doręczenie w powyższy sposób jest niemożliwe, doręczający może złożyć pismo na okres czternastu dni w placówce pocztowej operatora publicznego lub urzędzie właściwej gminy (miasta), pozostawiając zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w oddawczej skrzynce pocztowej bądź jeśli to niemożliwe, w drzwiach mieszkania adresata lub też w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Doręczenie w trybie tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową, stąd też powinien być wykładany oraz stosowany ściśle. Natomiast gdy dochodzi do doręczenia zastępczego nie ma potrzeby ani podstawy ponawiania prób doręczenia decyzji do rąk własnych adresata, a ewentualne próby kolejnych doręczeń pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom autora kasacji doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 k.p.a., doręczenia Z. K. decyzji organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r., a skutek ten nastąpił po pierwotnym awizowaniu przesyłki zawierającej tę decyzję. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy koperty przesyłka została awizowana dwukrotnie w dniach 5 sierpnia 2009 r. i 12 sierpnia 2009 r. Z tych też przyczyn błędnie wywodzi autor kasacji, iż nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki skarżącemu w dniu 19 sierpnia 2009 r., ale dopiero w dniu 2 listopada 2009 r., podczas kolejnej, trzeciej już próby doręczenia. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy doszło do doręczenia zastępczego, nie było podstawy prawnej ani potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji jej adresatowi do rąk własnych. Fakt, iż doręczono mu przesyłkę również w późniejszym terminie pozostaje bez wpływu na sposób liczenia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.), który w tej sytuacji upłynął z dniem 2 września 2009 r. W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać postawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 44 w zw. z art. 42 k.p.a. Z powyższych względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż kolejne próby doręczenia przesyłki nie wywołują skutku prawnego w postaci jej doręczenia. Chybiony jest też zarzut uzależniający skuteczność doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 44 § 1 k.p.a. od wskazywanych okoliczności związanych z sygnalizowaniem organowi przez Z. K. trudności z podejmowaniem przesyłek na poczcie. Czasowa niemożliwość odbioru przesyłek pod adresem wskazanym przez stronę lub prawidłowo ustalonym przez organ w toku postępowania administracyjnego nie oznacza bezskuteczności doręczenia decyzji. Zmieniając adres zamieszkania bądź adres dla doręczeń strona ma obowiązek powiadomić o zmianie organ wskazując nowy adres, pod który należy kierować korespondencję. Taki sam obowiązek ciążył na Zygmuncie K. w przypadku czasowej nieobecności lub niemożliwości odbioru korespondencji pod dotychczasowym adresem. Jeżeli natomiast istniały okoliczności i przesłanki, które miałyby świadczyć o braku winy adresata decyzji w zakresie odbioru korespondencji we wskazany wyżej sposób, to na nim ciążył obowiązek ich wykazania bądź to w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bądź też w postępowaniu nadzwyczajnym. Tymczasem z akt sprawy, jak i z niekwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby doszło do skutecznego wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. lub też sposobu jej doręczenia. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że również zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się bezzasadne. Skoro bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego stała się ostateczna z dniem 3 września 2009 r., a skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w dniu 2 października 2009 r., to w dacie prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki nie przysługiwał jej przymiot strony. Tym samym nie wystąpiła przesłanka do wznowienia tego postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. tj. art. art. 7, 8, 15, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., to podkreślenia wymaga, że tych przepisów z całą pewnością nie stosował Sąd pierwszej instancji, a wobec braku rozwinięcia tych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób ich powiązać z ewentualnym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów p.p.s.a. i ewentualnym wpływem, jakie owo naruszenie miałoby mieć na wynik sprawy. Wskazać jedynie wypadnie w tym miejscu, że powoływane przez autora skargi kasacyjnej postępowania prowadzone z inicjatywy Z. K. już po fizycznym doręczeniu mu decyzji rozbiórkowej nie przyniosły skutku w postaci jej wzruszenia. Z kolei Sąd pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu nie miał możliwości dokonania kontroli tych postępowań i wydanych w nich rozstrzygnięć, albowiem wykraczały one poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Na marginesie można jeszcze powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, iż brak pełnej i rzetelnej informacji odnośnie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości ze strony sprzedającego może rodzić po stronie kupujących roszczenia, które jednak są roszczeniami cywilnoprawnymi i mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi, nie zaś przed organami administracji publicznej, czy też sądami administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, a to wobec faktu, że strona uprawniona do ich zwrotu w niniejszej sprawie (organ odwoławczy) nie złożyła stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).